2018年蒙古国经济社会发展展望报告

蒙古国当前经济开始复苏，摆在蒙古国总统及政府面前的当务之急是巩固得来不易的成果，以及继续拉动蒙古国经济和履行对国际货币基金组织的经济改革承诺。为此，蒙古国政府在新的一年必然会积极利用外援，推进改革，引导经济重回正轨。2018年，蒙古国经济仍能保持低位增长态势，但整体经济情况仍然相当脆弱，能否长期维持现有的增长趋势，仍然要看未来影响蒙古经济的积极与消极因素的释放与抵消。

一 蒙古国经济社会发展预测

2016年以前，蒙古国经济恶化的主要原因是大宗商品价格下降，中国经济发展放缓，以及蒙古本国政策方面的问题，导致其出口不振、财政赤字规模不断扩大、外商投资锐减、债务负担过重以及本币贬值等。2017年，蒙古国在国际货币基金组织55亿美元一揽子援助方案的帮助下，成功实现了到期债务的市场化置换工作以及新债发行工作，有力提升了外国投资者信心。经蒙古国国家大呼拉尔审议，蒙古国政府出台了《蒙古国中期经济复苏规划》，并得到国际货币基金组织蒙古国工作组的肯定。蒙古国政府在维持图格里克汇率市场稳定，创造并新增工作岗位，减少财政预算赤字，实现经济触底回升等所做的努力，为防止本国经济进一步恶化、促进国民经济尽快复苏铺平了道路。

2017年，蒙古国经济能够触底反弹还得益于中国对煤炭需求增加带动蒙古国煤炭生产与出口双得利。中国限产政策的逐步落实，将一定程度上导致国内炼焦煤供应偏紧，加之国内炼焦煤价格的稳中上涨和执行联合国限朝令禁止朝鲜煤进口的影响，为蒙古炼焦煤进入中国增加了空间。因此，2018年蒙古国煤炭出口份额有望继续保持，甚至进一步增大。但从中长期来看，随着中国经济结构转型，对环境污染类能源消耗品需求的逐步降低及煤炭下游行业规模饱和等因素影响，煤炭价格也终将承受压力，一旦煤炭价格回调，势必又将影响蒙古国经济。

随着蒙古国经济增长回调和赤字逐渐改善，2018年起政府债务负担率将进入下行通道，政府财政基本面向好。2016年6月，世界第二大矿业公司力拓集团已获准投资53亿美元，扩建蒙古国奥尤陶勒盖铜金矿的开采，在2017年投资增加的基础上，2018年矿业投资还将加速增长。在全球经济复苏的大背景下，铜、煤炭价格还将进一步走高。2018年，蒙古国的经济社会发展也将在以煤炭、铜精粉为主的采矿业带动下，GDP增速和经济实力有所提高，预计将恢复到6.0%以上。

但是，蒙古国经济真正走出低迷还需时日。目前，外汇储备较少，财政赤字规模较大，债务不断增加，银行体系脆弱以及外部因素的不确定性仍会给脆弱的蒙古经济以沉重打击。未来几年里，经济结构多元化仍将是蒙古国发展目标，农业、旅游业等是蒙古国政府大力发展的领域。

二 蒙古国经济社会发展的有利条件

2017年7月，新当选的蒙古国总统巴特图勒嘎以“建设强大国家”为己任，在发展经济、减少债务，努力解决经济困难局面，带来更多的劳动岗位，弥合城乡差距，让蒙古国人民过上无债生活等方面采取了一系列措施。这些举措，使蒙古国经济出现向好势头。但是，一直以来影响蒙古国经济发展的不利因素还没有克服。

（一）“中蒙俄经济走廊”建设提供合作平台

2016年9月，中蒙俄三国共同制定的《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》，使蒙古国从一个封闭的内陆国转变成中亚和东北亚之间的桥梁，将极大地提高物流运送能力。2017年3月，中蒙俄三国在北京召开了《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》推进落实工作组会议，标志着中蒙俄经济走廊建设进入了实施阶段，为蒙古国与中俄等区内国家合作搭建了新的平台。处于中俄之间的重要战略位置，蒙古国极有可能从这一更紧密的次区域合作化中受益。在此框架下，利用与中俄等东北亚国家的地缘优势，开展跨境次区域间的产业合作、国际投资和共同开发，实现生产要素互补，变潜在的资源优势为经济优势，特别是在道路等基础设施建设、矿业开采领域，为蒙古国与东北亚其他国家在资金、技术等方面的合作提供了空间。蒙古国“发展之路”与中国的“一带一路”、俄罗斯“欧亚经济联盟”对接合作，共同打造中俄蒙经济走廊是一项长期战略，对推动蒙古国与东北亚各国的经济合作将发挥重要作用。随着经济走廊建设的深入，建设纲要涉及项目的逐一落实，为蒙古国经济发展注入了新的动力。

（二）蒙古国调整外交政策为蒙中俄合作提供保障

2017年2月，蒙古国外长在访中期间，接受记者采访时明确表示，蒙古议会调整了外交政策理念，蒙古外交政策的首要任务，就是与邻国发展友好关系，包括北边的俄罗斯、南边的中国。2017年6月新晋执政的蒙古国总统巴特图勒嘎指出，“为了经济自由、独立和快速发展，蒙古国将特别关注在地区和国际层面上的经济互惠合作，为本国制造的商品和知识产品扩展市场”，并强调发展与中俄两国经济关系，参与区域经济一体化是其外交政策的优先部分。据此分析，蒙中合作现有态势不会改变。首先，蒙古国出口对中国市场的依赖度不会改变。为振兴经济，蒙古国依然离不开矿业支持。中国减少煤炭供应，需求持续增加，蒙古国就仍然能够扩大煤炭生产，中国依旧是蒙古国煤炭的出口市场。其次，随着蒙古国经济企稳走高，购买力会有所加强，对华进口相应会有所增加。最后，中国对蒙古国投资在地缘优势以及相对较低的劳动力成本方面具有得天独厚的优势，随着中国经济实力的进一步提升，蒙中发展战略对接，中国对蒙投资规模还将进一步扩大。尽管蒙古国将保障经济独立、坚持均衡的投资政策、减轻经济对某一国家依赖作为其经济安全目标，但是，蒙古国对中国依赖的事实短期内还难以改变。加之中国家庭收入和消费的不断增加可能对蒙古旅游业、乳制品、肉类和羊绒需求提供支持，借以改善蒙中合作结构与水平，将合作领域由矿产开发、基础设施建设等传统领域，延伸至农畜牧业加工出口、住房改造等民生领域，实现互利共赢。

蒙俄深化合作也将迎来新的机遇。自2010年蒙俄恢复苏联时期建立起来的所有合作关系、建立起“发展战略伙伴关系”以后，俄罗斯在蒙古国的影响力日益增长，经贸合作更加务实。2017年6月，蒙古国总理访俄，确认蒙古国与俄罗斯双边互信合作迈上新的台阶，为双边经贸合作提供了良好的政策环境。同时，蒙俄就乌兰巴托铁路增加3000万吨货物运输一事已达成一致。蒙俄还签署了400万吨牲畜疫苗合同、俄方向蒙古国提供1000万美元年息2%的农业设备贷款、蒙俄将合资成立肉类加工厂等一系列农牧业合作项目。此外，针对蒙古国第四电厂发电机组更新、水电站建设等大型项目也进行了磋商。2017年7月，新上任的蒙古国总统也表现出迫切希望提升蒙俄经济关系的强烈愿望，不仅将自己的首访献给了俄罗斯，还将其目的之一放在挖掘对俄经贸合作潜力上，致力于平衡与中俄两大邻国经贸关系，在短期内将蒙俄经贸合作水平提升至蒙中两国间相同的紧密程度。蒙古国政府将与中俄两国发展平衡与平等的双边关系置于外交政策优先发展方向，蒙俄关系升温，俄罗斯将获得新的投资机会，为深化蒙俄合作、提升双边经贸合作水平打下了良好的基础。

（三）伙伴关系协议提供多元经贸合作契机

蒙古国和唯一的EPA缔结国日本的进出口贸易，在签署一年多以后，有了较为明显的成效。2017年1—9月，蒙日双边贸易同比增长29.4%，超过曾多年占据蒙古国第四大贸易伙伴的韩国。因为蒙古国从日本进口汽车及其配件、建筑类机械设备的关税已经取消，所以此类产品的进口还会有很大增加。另根据“日对蒙出口商品中无税出口额占出口总额的比例提高至五成”的规定，蒙古国进口日本的清酒、烧酒、大酱、水果等商品更加便利，也会有所增长。通过蒙日EPA，可为蒙古国得到日本在资金和技术方面的支持，扩大双边贸易，改善蒙古国内技术落后、资金短缺、基础环境差的状况。随着蒙日EPA税率逐步递减，蒙古国向日本出口的主要商品如焦煤、原油肥料、矿产和原油、服装、纺织纤维等与从日本进口的主要商品包括运输设备、机械设备、橡胶制品、电器机械、仪器仪表设备、金属制品等的贸易量都将进一步扩大。

2017年2月15日，欧洲议会通过了欧盟与蒙古国新的伙伴关系与合作协定，2017年11月1日起正式生效，以替代1993年的合作协定。新伙伴关系与合作协定在多个领域扩大了合作，如可持续发展、原材料、气候变化、司法与安全、人权、科学技术、良好治理及贸易便利和投资。蒙古国还将在2014年获得欧盟普惠制基础上，扩大向欧盟出口包括羊绒、羊毛、纺织品和贵金属等产品，则从欧盟进口机械、运输设备、化工、医药、化妆品和食品等。截至目前，蒙古作为发展中国家达到了27个国际人权、劳工和环保协定的要求，进一步推动了贸易伙伴多元化。

（四）蒙古国经济发展潜力将进一步释放

蒙古国拥有大量的铜、金、煤炭和其他矿产资源，拥有被认为是世界最大的未开采的塔温陶勒盖煤矿，焦煤质量好，预计可开采超过30年。目前全蒙有15个煤田、85处煤矿点，煤炭等矿业生产已经成为蒙古国经济支柱。随着“发展之路”国家战略的推进，蒙古国基础运输设施将不断改善，尤其是现代化铁路的投入使用，将直接降低煤炭出口成本并提升其出口能力。2017年年初，为了获得国际货币基金组织牵头的55亿美元援助，蒙古国政府按IMF要求，整治了其国内银行、税收等政策、法律，改善了经济发展环境。蒙古国政府还将扩大矿业对外开放范围，奥尤陶勒盖矿的第二期投资也获准增加，新兴的采矿业繁荣指日可待，必将带动其经济增长提速。

蒙古国拥有多元化发展农牧业，尤其是乳业、肉类和羊绒业的良好潜力。蒙古国拥有天然牧场12356万公顷，占国土面积的78.9%。草场和牧场的面积居世界第六位，人均农牧用地近60公顷，居世界首位。畜牧业是蒙古国的传统产业，羊绒供应量约占全球的三分之一。蒙古国耕地主要集中在色楞格河和鄂尔浑河流域，面积为11816平方公里，但利用率极低，每年播种面积不到耕地的1/3，大部分土地处于待开发阶段。但蒙古国农牧业生产力发展水平降低下，为此，蒙古国政府制定了发展草原畜牧业的远景规划，采取有力措施，加大对农业种植的扶持力度，提出要大力改进农畜产品质量以供出口，使蒙古国由粮食受援国变为粮食出口国，同时成为亚太地区小麦和畜产品生产基地。蒙古国允许外资企业投资农业领域，且外资企业投资当地农牧业完全免税。近两三年，赴蒙投资农业的中资企业数量快速增长，主要从事小麦、油菜籽、牧草、温室蔬菜种植等。

三 蒙古国经济社会发展的不利条件

（一）经济对外依赖度过高

蒙古国的外贸依存度曾高达80%—90%, 2016年，蒙古国的外贸依存度虽有下降，但还是处于相对高位的74.33%，已经触及蒙古国经济安全的底线。同时，蒙古国对东北亚地区依赖也很严重。蒙古国地处东北亚地区北部，受工业化程度不高、人口少、市场容量小且只有中、俄两个邻国、没有出海口等自身条件的约束，其产品只能通过中国或俄罗斯出海销往其他国家。而且，蒙古国主要出口的产品都是运输量很大的初级产品，长距离跨国陆海联运使得蒙古国外贸产品的运输成本较高。远距离运输的困难决定其对东北亚各国的依赖，尤其是对中国的依赖。近20年来，中国一直是蒙古国的最大贸易伙伴和最大投资国。目前，蒙古国对华出口占其出口总额的80%，从中国进口占其进口总额的30%以上，所产矿产品的95%出口至中国，日常生活用品的80%来自中国。蒙古国对华贸易顺差占其GDP总额的20%以上，十年顺差高达188亿美元。2017年1—9月，中国依旧是蒙古国第一大进出口对象国，蒙古国在蒙中贸易中的顺差高出同期全部顺差14.7亿美元。2017年7月底，中国对蒙直接投资存量占蒙古国外资总额的近30%。对某一地区、某一国家的过度依赖，容易受到这些国家经济政策调整、商品需求的影响。如蒙古国经济自2011年后开始走低，除了外资法调整、大宗矿产品价格下调、债务负担沉重等负面影响外，也与以中国为首的东北亚国家调整国内经济结构、控制经济增长速度有很大关系。

（二）蒙古国经济多元化程度较低

蒙古国产业结构比较单一，产业发展的资源环境约束仍较强。农牧业和矿业占GDP、财政收入、投资、出口收入的较大比例。矿业是蒙古国目前现代技术、经营方式相对集中的主导产业，矿产开采、矿产品出口成了拉动经济增长的主要推动力。2009—2011年，由于原油、有色金属、铁矿等大宗商品价格上升，矿产资源丰富的蒙古国的经济增速一度高达17.3%，赶超其他新兴经济体。反之，近年由于矿产品价格出现波动，蒙古国经济发展也随之减速，这已经由蒙古国经济连续5年下滑得到惨痛的印证。2017年1—9月，蒙古国煤炭出口金额为17.3亿美元，是上年同期的3.4倍。又是因为煤炭出口大幅增长的拉动，蒙古国经济走出谷底。然而，作为不可再生资源的矿产，长期直接出口的弊端显而易见，不仅会带来严重的资源短缺、环境破坏等问题，由此造成的不可持续发展问题也将会非常严重。从长期来看，蒙古国的经济增长依然会受到世界矿业产品价格波动的影响，倘若蒙古国在大宗货物价格走高时，不积累稳定基金和运用适宜的财政货币政策来发展多元化经济，则容易掉进所谓的“荷兰病”陷阱；如果全球矿产出口业长期走不出衰退困局，蒙古国也很难不遭受其影响，经济难以摆脱困境，并将给经济安全带来严重威胁。

（三）蒙古国政局不稳定因素增多

首先，人民党与民主党摩擦。2016年6月，蒙古人民党在国家大呼拉尔选举中获得绝对多数席位，成为未来4年的执政党。随后，蒙古国议会高票通过了人民党提名的额尔登巴特担任蒙古国总理，组成了政府。正当人民把希望寄托在2017年总统大选，实现在蒙古国久违的政府、议会、总统三权一党独揽的情况，以获得相对稳定的政局的时候，2017年7月，民主党候选人巴特图勒嘎却赢得了总统选举。在新总统未来执政的过程中，难免与人民党把持的政府、议会产生分歧摩擦。巴特图勒嘎总统能否利用职权妥善处理好本派内部利益分配和与人民党有效配合，都还需拭目以待。蒙古国现行政治体制导致总统、议会、总理经常相互牵制，有时甚至对立，已经成为制约国家发展的瓶颈，引得蒙古国内修宪的呼声日益高涨。人民党在丢失总统宝座的情况下，很可能借助自身在议会占有的绝对优势加快修宪步伐，推动蒙古国对设有总统的议会制政体进行改革，以限制总统权力、增加总理权力、提高政府施政的稳定性。其次，除了人民、民主两大朝野政党将展开新一轮的政治博弈以外，各自的党内斗争也一直存在。2017年9月7日，蒙古国国家大呼拉尔以多数票赞成的结果解除了总理额尔登巴特的职务，同时宣布解散政府，认为额尔登巴特政府屡屡越权出台各种规定，严重触犯了国家法律，甚至挑战国家大呼拉尔的权威。人民党在2016年国家大呼拉尔选举中提出的竞选纲领实施缓慢，引起民众不满，导致人民党在总统大选中失利。这已经是蒙古国政府5年来的第4次总理变动，政策的稳定性一直是外国投资者对蒙古国最担心的问题。在民主党内，也会产生先后两任总统争夺党内领导权、扩大党内影响的现象。无论是党内矛盾外溢，还是两大朝野政党互相掣肘，都将威胁政局稳定。如果国家机器运行不畅，那么蒙古国经济刚有所起色的积极势头恐将难以保持。