第六节　税务行政执法领域

依法行政是税务系统行政工作的生命线，对于做好各项税收工作，推进税收事业科学发展至关重要。近年来，全国税务系统以中国特色社会主义理论体系为指导，认真学习十八届三中、四中全会的法治精神，按照建设法治政府和服务型政府的要求，牢记为国聚财、为民收税的神圣使命，围绕服务科学发展、共建和谐税收的工作主题，进一步坚定法治理念，规范税收行政行为，强化权力监督制约，完善考核评价体系，提高行政管理效能，深入开展依法行政工作，促进税收事业科学发展。

一、税务系统依法行政工作取得的重要进展

自党的十五大提出建设社会主义法治国家以来，特别是国务院颁布实施《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设的意见》以来，税务系统认真贯彻落实依法治国基本方略及国务院《纲要》和《意见》，坚持把依法行政作为税收工作的基本准则，全面提升税务机关依法行政工作水平。

（一）依法治税的思路进一步完善，税收行政行为更加规范

1.强化依法治税的思路，税收法治环境明显改善

党的十八届三中全会把财税体制改革提升到“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度，赋予了财税工作“国家治理的基础和重要支柱”的全新定位。2014年全国税务工作会议确立了税收改革发展的总目标——到2020年基本实现税收现代化，提出了建立“六个体系”，即建立完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系、优质便捷的服务体系、科学严密的征管体系、巩固强大的信息体系、高效清廉的组织体系；正视问题和差距，提出税收工作面向科学发展、面向市场经济、面向法治中国、面向科技创新、面向事业需要、面向国际潮流的“六个面向”思路；推进创新理念、创新机制、创新组织、创新方法、创新能力、创新文化的“六个创新”的改革进路。2014年10月国家税务总局正式推行《全国县级税务机关纳税服务规范》（1.0版），对176个已申请服务事项进行了资料精简、环节压缩、时间压缩、方式改进、渠道拓宽等优化，继续深化税务部门转变职能、简政放权和最大限度便利纳税人、最大限度规范税务人的理念。国家税务总局提出，推进税务机关依法行政，在工作范围上，逐步实现以规范税收执法行为为主，向规范决策、制度建设、执法等所有税收行政行为转变；在工作机制上，逐步实现以法制部门牵头为重点，推进向所有部门共同参与、整体推进转变；在工作方式上，逐步实现以监督制约为主，向预防、教育、引导、监督、激励多管齐下转变。全国税务部门切实加强法制宣传教育，广泛深入地开展税法宣传工作。积极开展税务干部法治教育培训，组织税收执法资格考试，提高税务干部法律素养。加强汇报沟通和协调配合，主动争取各级党委政府、有关部门和社会各界对税收工作的支持，山东、福建、重庆等地的人大或政府制定出台了税收保障相关的地方法规或规章。税务行政部门注重依法规范行政行为，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，重点规范税务行政裁量权，90%以上的省级税务局制定了税务行政处罚裁量基准或实施办法。

2.税收行政行为更加规范

首先，建立健全科学、规范的税收管理模式。国家税务总局进一步整合税收管理资源，合理界定各级税务机关执法权限，积极做好执法机构职能、人员的调整和优化，减少执法层级。形成各级税务机关之间，国家税务局和地方税务局之间合理分工、协调运作的新机制。继续完善纳税申报、税款征收、纳税评估、税务稽查、税收保全和强制执行、税务行政处罚等制度。建立并完善了税收执法中的回避、告知、听证、说明理由等程序制度，规范和简化税收执法文书。通过明确执法环节和细化执法流程，建立健全税收执法程序制约机制。依法组织税务收入，防止和纠正违反组织收入原则的行为。深入落实税收执法责任制，依托信息化手段对执法行为实施过程监督、自动预警和日常考核。认真开展税收执法检查、执法监督、经济责任审计和巡视监督，及时发现和纠正违规问题。加强税务机关内控机制建设，推行政务公开，积极向社会公开税收法律法规和政策等信息。认真做好税务行政复议和应诉工作，及时发现并纠正违法和不当的税收执法行为。积极配合人大、审计、检察等外部监督，认真整改存在的问题。

其次，规范税务行政裁量权。各级税务系统已建立完善税务行政裁量权的基准制度，对法律法规中相对宽泛的税务行政裁量权按照一定标准进行细化、量化和具体化，严格规范税务行政裁量权行使。按照整体设计、重点推进原则，逐步、逐项规范各项税务行政裁量权，以规范税务行政处罚裁量权为突破口，制定税务行政处罚裁量基准，逐步加强对税款征收、行政许可、行政强制等其他重要税务行政裁量权的规范。健全和完善税务行政裁量权行使程序制度。完善说明理由制度，逐步推行使用说理式执法文书。

再次，完善对税收执法权的全程制约。深入推行税收执法责任制。通过分解权力、增加审核等方式强化对重大税收执法权的事前和事中制约。完善并落实重大税务案件审理制度，建立重大减免税、税务行政审批项目集体审议制度。健全对政策性个案批复的制约机制。严格遵守《行政强制法》和《税收征收管理法》的相关规定，建立有关税务行政处罚、税务行政许可和审批、税收保全和强制执行等税收执法案件评查制度。加强执法评议考核，并将评议考核结果作为税收执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。

最后，不断改进税收执法方式，规范内部行政管理行为。在改进税收执法方式方面，运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段实施税收管理。切实加强税收执法风险和纳税风险防范工作。建立健全现代纳税服务体系，不断丰富纳税服务内容，改进服务方式，创新服务手段，提高服务质量。坚持管理与服务并重，处罚与疏导结合，通过优化纳税服务、规范办税指引等举措，对纳税人提供警示和帮助。在规范内部行政管理行为方面，按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，进一步完善机关公文、财务、人事等方面管理制度，明确岗位职责和工作标准。按照精简程序、清理环节、分清责任、科学管理的要求，优化工作流程，加强工作衔接，形成环环相扣的管理链条。坚持令行禁止，强化督促检查，确保各项管理制度和工作任务落实到位，全面提高税务机关执行力。

（二）加快税收立法进程，提高队伍法治素养

1.强化税收立法，提升制度质量

首先，为适应经济社会发展需要，以国家税务总局为代表的全国税务系统，认真配合全国人大、国务院等机关完成《企业所得税法》及其实施条例、《个人所得税法》及其实施条例、《车船税法》及其实施条例、《资源税暂行条例》等税收立法的制定和修改工作，积极推动“营业税改征增值税”、消费税修改、房地产税法和环境保护税法制定、《税收征收管理法》修改的税制改革进程。

其次，结合税收行政执法的日常需要，国家税务总局严格遵照现有法律法规完善了《税收规范性文件制定管理办法》，为规范制定税务部门规章和税收规范性文件建立了应有的法律约束机制。建立健全了规范性文件公开征求意见制度、专家咨询论证制度和集体讨论决定制度，逐步实现未经听取意见、合法性审核、集体讨论和向社会公布的税收规范性文件不得作为税收执法依据。比如江苏省地方税务局制定了《税务行政执法证据采集规范》《重大行政决策规则（试行）》《税务行政强制实施办法》《税务行政处罚实施办法》等一系列制度规范，加强对重大执法权、自由裁量权的制约和监督。

再次，加强税务部门规章和规范性文件的清理。国家税务总局敦促各级税务系统加大税收执法依据的清理力度，认真落实规章和规范性文件日常清理和定期清理制度。现已逐步做到对规章每隔5年、规范性文件每隔2年清理一次，清理结果通过税务总局公报、税务报纸杂志和税务网站等途径向社会及时公布。比如2014年，上海市税务部门清理范围内的447件规范性文件，全文有效316件，全文废止失效108件，部分条款废止失效23件。此外还加强税收执法依据的编纂和法规库建设。仅山东省国税局就清理编纂文件10744个，其中省级国税机关文件316个、市级国税机关文件5020个、县级国税机关文件5408个。通过清理，进一步增强了税收执法依据的实效性和可操作性，有效降低了基层执法风险，取得了良好效果。

最后，认真开展税务部门规章和税收规范性文件备案审查。严格落实税务部门规章和税收规范性文件备案审查管理制度。重点加强了对违法增加公民、法人和其他组织义务或者影响其合法权益的税收规范性文件的审查管理，依法处理审查中发现的各类问题。建立健全税收规范性文件备案登记、公布、情况通报和监督检查制度。加强税务机关备案审查机构和队伍建设，逐步推进备案信息化建设。

2.加大法律知识学习力度，提高领导干部依法行政的意识和能力

一是建立健全税务人员特别是领导干部学法用法制度。全国各级税务机关党组通过会议、法制讲座等形式，学习与履行职责相关的法律知识。每年至少组织两期以上领导干部依法行政专题研讨班，保证下一级税务机关每位领导干部在“十二五”期间轮训一次。国家税务总局统一开展全国地市级税务机关主要领导税收法治轮训。认真落实“六五”普法规划，切实加强法制宣传教育。规范设置法治培训内容，将依法行政课程作为税务人员培训班的必修课程。

二是探索实行税务人员依法行政情况考察和法律知识测试制度。探索实行税务机关领导干部任前依法行政能力考察制度，逐步将领导干部法律知识掌握程度和依法行政工作情况作为考察任用的重要依据，切实提高各级税务机关领导干部运用法治思维解决实际问题的能力。逐步健全领导干部年终考核评议制度，各级税务机关领导班子成员每年应当向机关全体干部报告自身学习法律知识及依法行政的情况，实行民主测评。逐步完善税务机关公务员录用制度，注重录用前对法律知识的测试。

三是加强税收执法队伍建设。改进了税务人员执法资格统一考试工作，完善税务人员执法资格认证制度并使其落到实处。整合、规范税收执法证件的使用，严格执行税收执法人员持证上岗制度，未能取得执法资格的人员不得从事税收执法工作。加强税收执法人员法律知识更新培训，实行新法律、法规实施前的专题培训、考试制度，确保执法人员素质与岗位职能相匹配。探索实行税收执法人员等级管理制度，完善对税收执法人员的激励机制。

（三）加强税收征管制度建设，开展专项活动

第一，开展清理进户执法项目活动。为落实“便民办税春风行动”，进一步规范税务机关进户执法工作，切实解决“重复检查”问题，国家税务总局对涉及进户执法的有关制度规定进行全面清理，发布了《国家税务总局关于发布第一批取消进户执法项目清单的公告》（国家税务总局公告2014年第14号）。清理进户执法项目是解决税务机关“重复检查”问题的重要内容，是切实转变税务机关职能的具体举措，是党的群众路线教育实践活动成效的重要体现，利国利民，意义重大。各级税务机关规范进户执法工作协调小组认真履行职责，负责清理本级税务机关规定的进户执法项目，对进户执法前提已不存在的、进户执法作用不大的、可进可不进的、可以通过信息共享或其他途径解决的进户执法项目坚决予以取消，并主动向社会公告取消进户执法的项目清单，接受社会监督，同时利用广播、电视、报刊、网络等各种媒介，广泛开展宣传报道，介绍税务机关规范进户执法、清理进户执法项目的创新思路、经验做法和实际成效。

第二，规范税务稽查案卷管理办法，推进税务卷宗电子化改革。为了规范税务稽查案卷管理，加强执法控制监督，根据《中华人民共和国税收征收管理法》《中华人民共和国档案法》有关规定，国家税务总局发出了《国家税务总局关于印发〈税务稽查案卷管理暂行办法〉和〈税务稽查案卷电子文件管理参考规范〉的通知》（税总发［2014］第147号）。明确对确定税务稽查的对象和事项，稽查局应当建立税务稽查案卷，将稽查选案、检查、审理、执行等相关工作情况记录纳入案卷管理。稽查局对装订成册的税务稽查案卷应当集中保管，并指定专人管理。案卷保管人员对保管的案卷应当严格查验，对不合格的案卷，应当退回相关部门重新整理。稽查局应当定期清理所保管的税务稽查案卷，对已到期的案卷进行鉴定，对仍有保存价值的，应当延长保管期限，对无继续保存价值的，应当依照档案管理规定的权限和程序审批后销毁。税务局档案管理部门保管的税务稽查案卷的清理、鉴定、销毁，由档案管理部门会同稽查局审核报税务局领导审批后进行。税务机关应当积极创造条件，逐步实现税务稽查案卷数字化。税务稽查案卷数字化，是指采用扫描仪或者数码相机等数码设备对纸质案卷文件材料进行数字化加工，将其转化为存储在磁带、磁盘、光盘等载体上且能被计算机识别的数字图像或者数字文本，并与案卷已有电子文件融合起来的处理过程。税务稽查对象出示有效身份证明，可以查阅、复制涉及自身的税务稽查案卷正卷相关文件材料。具有文献价值的税务稽查案卷电子文件和纸质案卷电子版本，由税务局档案管理部门负责人和稽查局局长签报所属税务局主管领导批准，可以永久保存，不与其相对应的纸质案卷同步销毁。

第三，推进纳税信用管理体系建设。为规范纳税信用管理，促进纳税人诚信自律，提高税法遵从度，推进社会信用体系建设，根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发［2014］20号）和《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）的通知》（国发［2014］21号），国家税务总局于2014年7月4日发出《国家税务总局关于发布〈纳税信用管理办法（试行）〉的公告》（国家税务总局公告2014年第40号），将税务机关针对纳税人的纳税信用信息开展的采集、评价、确定、发布和应用等活动定义为纳税信用管理并规定了相应的管理办法。创立纳税信用评价制度，纳税信用级别设A、B、C、D四级。A级纳税信用为年度评价指标得分90分以上的；B级纳税信用为年度评价指标得分70分以上不满90分的；C级纳税信用为年度评价指标得分40分以上不满70分的；D级纳税信用为年度评价指标得分不满40分或者直接判级确定的。纳税信用评价结果的确定和发布遵循谁评价、谁确定、谁发布的原则。税务机关按照守信激励、失信惩戒的原则，对不同信用级别的纳税人实施分类服务和管理。

（四）进一步推进税务行政审批制度改革

各级税务系统认真贯彻落实《行政许可法》，进一步取消和调整税务行政审批项目，减少审批项目，下放审批权限，规范和简化审批程序，提高审批效率。加强对已取消审批项目和批准项目的后续监管。已开始实现网上公开审批，充分利用现代信息技术公开审批信息。

为落实国务院转变职能、简政放权的要求，进一步推动行政审批制度改革，持续释放改革红利，激发企业和市场活力，增强发展动力，不断提高税收管理法治化和科学化水平，国家税务总局发出《国家税务总局关于税务行政审批制度改革若干问题的意见》（税总发［2014］107号），对税务行政审批制度改革若干问题提出意见，认为税务行政审批制度改革仍存在以下三个问题：一是税务行政审批目录化管理的要求尚未得到全面落实；二是部分税收征管信息系统流程设置和表证单书调整、修改滞后；三是后续管理跟进不够及时。因此国家税务总局从以下几方面进一步推进税务行政审批制度改革：

第一，提出实行行政审批目录化管理。2014年2月，国家税务总局发布《国家税务总局关于公开行政审批事项等相关工作的公告》（国家税务总局公告2014年第10号，以下简称10号公告），公开了各级税务机关实施的行政审批事项目录（不包括仅由地方税务局实施的行政审批事项），并规定不得在公开清单外实施其他行政审批。因此，凡是不在10号公告公布的行政审批事项目录范围内的税务事项，包括依据《税收减免管理办法（试行）》（国税发［2005］129号）等税收规范性文件设立的备案事项，不得再采取具有核准性质的事前备案和其他形式的行政审批管理方式。各级税务机关不得以未列入行政审批事项目录范围内的税务事项的设立依据尚未修改或者废止为由，对该税务事项继续采取行政审批管理方式；不得对已经取消的税务行政审批事项变相保留或者恢复。

第二，提出实施税务行政审批合法性审查。各级税务机关不得以任何形式设定税务行政审批事项。对可能涉及设立行政审批的税务部门规章和税收规范性文件必须严格把关，依法进行合法性审查，防止制度性侵权，提高税收制度建设质量。按照“将合法性审查延伸到税收执法的重要环节。税收重大决策、税务行政审批、税务行政处罚三项工作应当进行合法性审查”的要求，积极实施税务行政审批合法性审查，确保行政审批的合法性。认真落实行政执法和政府信息公开规定，强化行政审批权力的监督制约，完善内控机制建设，提高行政审批的公正性和透明度。

第三，坚持放管结合，强化事中事后管理。各级税务机关应当全面落实税务行政审批制度改革精神和要求，既要简政放权，全面清理非行政许可审批事项，取消和下放行政审批项目，发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要转变职能，加强事中事后监管，把该管的管住、管好、管到位，更好发挥税务机关的职能作用。应当注重统筹协调，把取消和下放行政审批事项的后续管理工作融入日常税收征管工作之中，做到有机结合、无缝衔接，提高税收管理的信息化、精细化和科学化水平。

（五）完善政府信息公开制度，全面推行政务公开

国家税务总局认真贯彻落实国务院办公厅《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，坚持完善制度、规范程序、上下结合、统筹推进，形成了以税务网站、12366纳税服务热线、办税服务厅为主要载体的政府信息公开平台，客观、准确、及时地公开政府信息，切实增强税收工作透明度，为推进法治、责任、服务型税务机关建设发挥了重要作用。

2013年，国家税务总局以公开为原则、以不公开为例外，主动公开了本系统的政府信息。国家税务总局网站公开各类信息4947条，组织在线访谈58次，分别比2012年提高了18.2%和10倍，并适时推出了营改增、群众路线教育实践活动、税务领军人才培养等多个宣传专题；借助电视广播、报纸杂志、网站等公开信息787条，较2012年提高了2.1倍；12366纳税服务热线提供人工和自动语音服务量3088万人次，比2012年提高了10%；全国10643个办税服务厅持续推行标准化建设，免费提供办税指南、涉税事项示范文本和税收宣传资料。

信息公开制度的日臻完善和主动公开政府信息的职能转变，使得2013年国家税务总局共收到有效政府信息公开申请42份，同比下降17%。其中，根据有关规定和保密审查后给出正式告知书20份，网上回复22份。收到无效信息4964件，同比下降14%；接受电话咨询293余次，同比增长4%。各省共受理依申请政府信息公开158份，相比2012年下降了39%，均按相关规定和政策办理回复。

（六）强化行政救济与司法监督，依法化解社会矛盾纠纷

一方面，国家税务总局加强了税务行政复议工作。充分发挥税务行政复议在处理涉税矛盾纠纷中的主渠道作用。畅通复议申请渠道，简并申请手续，方便当事人提出申请。对依法不属于复议范围的事项，认真做好解释、告知工作。加强对复议受理活动的监督，坚决纠正无正当理由不受理复议申请的行为。注重运用调解、和解方式解决矛盾纠纷。健全税务行政复议机构，确保复议案件依法由2名以上复议人员办理，严格履行行政复议决定。2012年，国家税务总局共收到行政复议案件536件，同比增长20%。

另一方面，各级税务系统积极做好了行政应诉工作。完善行政应诉制度，积极配合人民法院的行政审判活动，支持人民法院依法独立行使审判权，尊重并自觉履行人民法院的生效判决、裁定，认真对待人民法院的司法建议。2012年，全国法院审理行政一审案件129583件，同比下降5%，其中税务行政案件436件，同比增长8%。

二、税务系统依法行政的不足

尽管随着法治政府理念的深化以及政府职能的积极转变，税务系统依法行政工作取得了诸多成就，但应当清醒地看到，税务系统依法行政现状与法治政府建设的要求相比，仍然存在明显的差距：一些重要的依法行政基础性制度、机制亟待建立和完善；部分税务人员特别是少数领导干部的法治观念、法治意识还有待提高；个别税收政策和征管措施规定不够科学、具体、明确，存在重立法、轻清理的现象，有的文件之间衔接不够顺畅；税收执法不够规范，以权代法、随意执法等有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生；税收执法监督制约机制不够健全，执法监督失之于宽、失之于软；税务机关推进法治工作的整体合力尚未真正形成，推进机制、方式、手段等有待完善，依法行政水平尚未成为衡量税收工作的重要标准。

（撰稿人：朱大旗　刘佳　李帅）