第八节 食品安全监管领域
一、2013年国家食品安全监管领域依法行政的主要成绩
（一）整合职能，建立相对集中的统一监管体制
2013年3月，国务院开启第七轮机构改革，在十八届二中全会审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中，对食品安全监管体制进行了重大调整，整合了监管职能，组建了新的监管机构。
《方案》提出，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责加以整合，由新组建的国家食品药品监督管理总局（CFDA）统一对生产、流通、消费环节的食品安全实施监督管理。同时，将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部（农业部继续负责农产品质量安全监督管理）。新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。保留国务院食品安全委员会，具体工作由食品药品监管总局承担。不再保留食品药品监管局和单设的食品安全办。
2013年5月15日，国家食品药品监督管理总局网站公布了《有关国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》（“三定”方案），确定了食品监管职能整合，明确国家食品药品监督管理总局与农业部、国家卫生和计划生育委员会、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局、商务部等7个部门的职责分工。2013年4月，国务院出台《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，对地方机构改革与职能划转加以督促和指导。
（二）完善立法，全面启动《食品安全法》修订工作
自2009年《食品安全法》颁布以来，截至2013年底国家相继出台食品安全领域法律行政法规6部，部门规章21部、地方性法规规章16部。[1]2013年国家食品药品监督管理总局出台食品安全法规文件288件、国家卫生和计划生育委员会出台政策法规和各类食品安全相关通知文件16件。[2]食品安全监管法律制度不断丰富，法律法规建设不断完善。食品召回制度、索证索票制度、跟评制度、企业黑名单制度、举报奖励制度、食品安全追溯制度等得到研究论证，并有序推进。
面对复杂严峻的食品安全问题，现行《食品安全法》在监管体制、手段、制度等方面不能满足形势的需要，为了以法律形式固定监管体制改革成果、以法治方式维护食品安全，2013年10月，食品药品监管总局向国务院报送了《中华人民共和国食品安全法（修订草案送审稿）》，进一步突出了“风险防范、预防为主”的理念，加强了以“风险评估”为基础的制度构建，建立起“最严格的全过程监管”制度、科学公正的“各方法律责任”制度，并确立了“违法生产经营者第一责任人”制度，倡导实行食品安全现代治理，实现社会共治。送审稿几经反复讨论、修改，最终形成的《中华人民共和国食品安全法（修订草案）》，已于2014年6月经国务院第47次常务会议讨论通过。
（三）清理标准，出台基础性食品生产安全国家标准
2013年，国家卫生和计划生育委员会全面启动了食品标准清理工作，对我国原有的食品、食品添加剂、食品相关产品近1900项国家标准进行了清理，摸清了原有食品标准底数，拟定了我国食品安全标准体系框架，明确了食品标准整合工作任务，基本完成了食品标准清理工作，发布各类安全标准公告7项。[3]
2013年5月24日，国家卫生和计划生育委员会发布食品安全国家标准《食品生产通用卫生规范》（GB 14881—2013），对原《食品企业通用卫生规范》（GB 14881—1994）进行修订。新标准强化了源头控制、过程控制及生物、化学、物理污染的防控，增加了产品追溯与召回的具体要求和记录文件的管理要求，并在附录A中提出“食品加工环境微生物监控程序指南”。新标准的出台标志着我国“食品生产安全国家标准”的确立，在食品安全标准体系中，具有基础性地位。国家卫生和计划生育委员会也表示下一步将通过整合食品生产经营过程的卫生要求标准，形成以《食品生产通用卫生规范》（GB 14881—2013）为基础、40余项涵盖主要食品类别的生产经营规范类食品安全标准体系。2014年6月，国家卫生和计划生育委员会在官方网站公开发布2014年食品安全国家标准项目计划的通知，拟对26项食品安全标准进行制定或修订。
（四）围绕“十二五”规划，其他各项工作积极开展
自2013年新监管体制形成以来，以国家食品药品监督管理总局为首的各监管部门，在各自的职权范围内，围绕《国家食品安全监管体系“十二五”规划》积极开展各项工作。
1.加强信息公开
2013年，国家食品药品监督管理总局成立后主动公开政府信息共计4686条。其中食品药品监管系统动态类信息1819条，占38.8%；公告通告类信息756条，占16.1%；行政许可类信息1249条，占26.7%；法规文件类信息216条，占4.6%；专栏及综合管理类信息585条，占12.5%；人事类信息25条，占0.5%；征求意见类信息36条，占0.8%。截至2013年底，已通过总局政府网站主动公开基础数据库43个，数据量为166万条；进度查询数据库7个，数据量为84万余条；英文版数据库3个，数据量为9400余条。[4]
此外，在中国社科院法学所、社科文献出版社联合发布的《2014年法治蓝皮书》之《政府透明度指数报告》中，质检总局的政府透明度指数在55家受评估的国务院部门中位列第五。
2.加快诚信体系建设
自2012年国家质检总局出台《关于进一步加快质量诚信体系建设的指导意见》之后，质量诚信体系建设的10项工作任务不断得到推进，在乳制品领域首先完成了产品质量信用信息平台的试点建设工作。继而全国企业质量信用档案数据库建设在2012年山东、浙江等5个省试点的基础上，于2013年在全国范围内展开，至2014年3月基本完成全国企业质量信用档案数据库建设工作，形成涵盖国家、省、市、县四级质监业务的质量信用信息采集链条，并实现在全国范围内的互联互通和信息共享，使质量信用信息采集工作步入稳定的动态化管理阶段。2013年7月，为规范出入境检验检疫企业信用管理，增强企业诚信意识，质检总局制定了《出入境检验检疫企业信用管理办法》，实现了出入境检验检疫企业的信用管理规范化。
3.加强监测数量质量，提升科技监管能力
2013年，国家卫生和计划生育委员会确定了首批国家食品安全风险监测参比实验室名单，承担全国食品安全风险监测的质量控制、监测结果复核、技术培训和新方法新技术科学研究等相关工作。为提升科技监管能力，实现信息共享，国家食品药品监督管理局于2013年2月提出国家级监管业务平台信息化建设方案，提出依据事权划分，按照统一标准，分别建立国家、省、省级以下食品药品监管部门的“六大业务平台”，涵盖“四品一械”的受理、审评、审批、认证、评价、稽查、应急等全链条业务管理。整合已有业务应用系统，完善电子监管应用系统、食品药品行政许可系统、保健食品电子追溯系统，实现国家与省级业务平台间的业务协同和信息共享。
二、2013年地方食品监管领域依法行政的成功经验与启示
2013年，全国各地食品安全监管工作有序开展，依法行政、科学治理能力进一步提高，监管手段方式出现多样化，监管机制取得重大突破。各地监管部门在思想上对食品安全监管理念基本达成共识，福建、浙江、北京、山东、广东等省（区、市）在源头治理、系统治理、综合治理、现代治理、依法治理方面积累了可贵的成功经验。
（一）食品监管理念趋向统一，“民本”“共治”理念得以树立
早在2001年，时任福建省省委书记的习近平同志就曾提出食品安全是“民生工程”“系统工程”，强调保证食品安全的重要性，指出食品安全直接影响人民物质生活水平和身体健康，食品安全监管的出发点和落脚点就是让群众吃得放心。这种“以人为本”的思想目前在各地食品安全监管领域已基本形成共识，食品监管工作能够自觉围绕这个中心有序开展。随着食品安全治理工作的不断深入，食品安全的复杂性和艰巨性日渐凸显，包括政府监管、社会监管（包括行业组织、公众和媒体）和企业自我监管的“共治”理念已在各地达成共识。
（二）食品安全监管机制取得突破，多方共管长效机制正在形成
食品安全监管机制在体制改革、制度完善的支撑下，在诸多省份取得重大突破，多方共管的长效机制正在探索实践中逐渐形成。以福建省为例，食品安全治理经过14年坚持不懈的努力，通过协同管理、共同管理等方法，从源头入手，实现了全程监管。福建省坚持省长挂帅、社会共治，依靠科技，加强部门协调，完善应急处置机制，推进可追溯体系建设，为城乡居民的餐桌拉开一张从种养到加工、流通、消费一条龙监管的“食品安全网”，建立起了政府、社会、公众、企业共同监管的良好机制，取得了共治的良好成效。
（三）食品安全监管重心在基层，部门协同、队伍装备是关键
食品安全领域涵盖生产、加工、运输、消费各个环节，农、渔、肉、蛋、乳等各类产品，从产地到市场、从批发到餐桌，基层监管领域之多、任务量之大、责任之重有目共睹，监管、监测、检验、评估等执法手段和方法涉及多项职责密切配合。目前，许多省份已经认识到，只有各食品监管部门积极协同配合，加强基层队伍建设，为基层执法人员配备精良的装备、仪器，才能真正实现全程科学监管。食品安全监管重心永远在基层，基层监管成为关键。
（四）引导、规范食品生产经营者是食品安全监管治本之策
食品安全是管出来的，更是产出来的。食品生产经营者是食品安全的第一责任人，食品生产经营者行为得到规范，不安全食品就会大幅减少，加强对食品生产经营者的规范和引导是食品监管的治本之策。企业诚信档案数据库建设、有奖举报制度、企业红黑名单制度、食品安全追溯制度等新形式监管方法，依靠科技力量支撑，正在发挥越来越重要的作用。
三、食品监管领域依法行政存在的主要问题与改进对策
（一）地方监管体制改革进度不一，需加快步伐
2013年4月，国务院出台《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，对地方监管体制改革与职能划转提供指导。为顺利实现体制改革与职能转划，2013年国务院先后出台14部指导性文件，全国共有21个省份出台73部各类地方指导性文件。[5]但截至2013年底，食品安全监管体制改革仍在进行，职能整合尚未全部到位。加快理顺地方监管体制、职能转变，成为当前食品监管领域依法行政的首要问题，只有完成改制，转划职能，行政主体才具备合法性，职责才能明晰，协同共管、通力配合的监管格局才能形成。
（二）风险交流制度严重缺位，应确立其基础地位
解决任何食品安全问题，必须遵循风险分析框架，而风险分析框架由风险评估、风险管理、风险交流三部分组成。风险评估工作一直在按部就班地有序开展，得到了政府的重视和专家的支持。风险管理工作大到法规标准，小到检验方法，均属于政府监管行为，力度不断加强。但风险交流工作却并不仅仅是政府单方信息公开问题，而是政府与社会、与公众双向信息交流的过程。只有确立风险交流制度的基础性地位，食品安全信息不对称问题才能得到根本解决，才能上下形成合力，实现食品安全的社会共治。
目前，我国食品药品监管总局虽然设立风险交流处，各食品监管相关部门也不断加大食品安全信息公开力度，但统一权威的风险交流平台还没有真正建立起来，系统的交流机制尚未形成。食品药品监管总局及食品监管相关部门应当进一步认真研究风险交流内在机制要素，及时出台政策、指导意见，提高群众对食品安全的辨识力与监督能力，充分利用网络信息化平台构筑权威统一、高效便捷的交流渠道，大力推广地方先进经验和重要启示，加速推动风险交流制度建成。
（三）食品安全标准分散，应加快建立统一的食品安全标准体系
尽管国家卫生和计划生育委员会于2013年已经启动并基本完成对我国食品安全标准的初步清理工作，但由于食品标准的分散性和复杂性，现阶段仍然存在不统一、不科学等问题，多重标准、多级标准的现状加大了食品安全的评估成本，也加大了食品安全监管难度，导致在食品安全监管工作中对食品安全的判断缺乏基本标准。加快标准清理整合工作，制定统一先进的国家标准，加速建构涵盖食品生产、加工等各环节的国家标准体系，成为当务之急。
（四）加强科技创新，全方位提高食品安全防控能力
我国食品安全风险监测网点数量、监测范围、监测技术机构数量和能力等与实际需要存在较大差距，风险监测体系、过程控制技术等领域技术支撑不足，高端检测仪器设备大量依赖进口。加强科技创新，以科技促管理成为当前和今后的攻关重点。必须加强科学研究、加强科技人员培养、加强科技自主创新研发，整合科技力量，促进国际交流，为科技攻关提供资金、创造条件。
（五）加大基层投入，切实改善基层食品监管队伍装备
目前，食品监管基层单位仍然存在人员不足、装备滞后、一线执法快速检测能力较低等问题，食品安全检验检测仪器设备配置和实验室环境条件不能适应检测需要，专业技术人员紧缺。国家及地方政府应当加大对基层监管资金投入力度，保证基层监管人员定期获得培训，使监管队伍不断走向专业化；定期补充、维护检测设备，促进检测设备充足、精良，保证检测到位。
（撰稿人：李航）
注释
[1]统计数据来源于国家食品药品监督管理总局网站、食品伙伴网公布信息。
[2]统计数据来源于国家卫生和计划生育委员会网站。
[3]统计数据来源于国家卫生和计划生育委员会网站。
[4]参见《食品药品监管总局2013年度政府信息公开工作报告》，见http://www.gov.cn/xinwen/2014-03/31/content_2650442.htm，最后访问时间，2014-12-20。
[5]参见《各地食品药品工商质监监管体制改革官方权威信息汇总》，见http://blog.sina.com.cn/s/blog_471ca21d0101bzvf.html，最后访问时间，2014-12-20。