第十一节 社会治安与公共安全领域
一、公安机关开展执法规范建设情况
（一）公安机关执法规范化建设中的立法建制情况
2008年9月，公安部党委在全国部署开展执法规范化建设，全面加强公安机关执法主体建设、执法制度建设、执法场所建设、执法管理建设和执法信息化建设，从而掀起了公安工作一场重大而深刻的变革，公安机关逐步将“依法行政、规范执法”付诸实践。从2008年以来，公安部先后下发了《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》（2008年）、《公安机关人民警察盘查规范》（2008年）、制定了《公安机关执法细则》（2009年）、《公安机关执法规范化建设阶段目标和成效标准》（2010年）、《公安机关涉案财物管理若干规定》（2010年）、《公安机关执法公开规定》（2012年）等一批基层公安机关急需的执法规范。各地公安机关及其各部门、各警种结合实际，制定健全了有关接处警、刑事案件取证、治安行政案件裁量标准等重点执法环节的操作规范。2013年1月1日起《公安机关办理行政案件程序规定》（2012年修订）施行，各地公安机关普遍围绕执法中的突出问题有针对性地建章立制，为提升执法质量提供了有力保障。公安执法的主要领域和主要环节基本具备了相应的执法标准规范。
（二）公安机关执法规范化建设的具体措施
2013年11月，结合党的十八大和全国政法工作会议重要精神，顺应国家民主法治建设的不断进步和人民群众对公安工作的更高期待，公安部印发了《公安机关深化执法规范化建设工作任务和阶段目标》。文件提出了建设法治公安的目标，并从执法能力建设、执法制度建设、执法管理建设、错案预防机制建设、执法信息化建设、执法办案场所使用管理建设、执法公开建设和执法示范单位建设八个方面，提出了总计43项具体的工作任务，要求各级公安机关经过3～5年的努力，基本实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化。文件还要求公安机关领导干部尤其是一把手要结合学习贯彻党的十八届三中全会精神，以更宽的视野、更高的要求和更有力的措施，推动执法规范化建设深入开展。
1.树立执法为民、依法办案的法治理念
公安机关持续开展社会主义法治理念教育，培育公安民警的法治理念、法治思维和为民服务的民本意识。通过集中组织学习有关执法规范化的知识，增强民警对执法规范化工作的理解，使规范、文明、理性、平和执法成为民警的一种自觉行动和自发要求。对于一线执法办案的公安民警，公安机关还要求他们增强法律至上意识，树立证据意识和程序公正意识。
2.建立执法人员教育培训考核机制
各地公安机关高度重视队伍能力素质建设，普遍通过专业培训、实战演练、案例点评、旁听庭审、执法帮扶、岗位技能竞赛等多种形式，开展大规模、多层次、制度化、常态化的执法培训，着力提升民警执法素质。
公安部自2011年开始在全国公安机关推行执法资格等级考试，以考促学、以学促用。许多省份还采取切实有效的措施鼓励民警参加国家司法考试。截至2013年6月，全国有183.3万名民警取得基本级执法资格，54.4万名民警取得中级执法资格。2013年公安部首次组织高级执法资格考试。[1]
建立法制员队伍是公安机关开展执法规范化建设的一项重要举措。全国公安机关在一线执法单位派驻或配备专兼职法制员10万余名，95%的县级公安机关执法勤务机构和98%的派出所均配备了法制员。法制员身兼审查、监督、培训、考核、研究等职责，成为公安基层一线执法部门的“质检员”和“小教员”。他们在执法办案的第一环节、第一时间发现和解决执法问题，并进行案件点评、以案释法，帮助基层提升规范执法水平。[2]
3.加强执法规范制度建设，完善执法标准体系
根据已有的法律法规，细化执法标准，规范执法程序，是推进公安执法规范化建设的必经之路。公安部和各地公安机关从基层民警日常执法办案问题最多、最复杂的方面入手，依法加强细化执法执勤的标准，规范执法程序和环节。辽宁省公安机关制定下发了《公安机关调解处理轻伤害案件暂行规定》等30多件执法制度，开展了《辽宁省公安机关执法标准》的编撰工作。[3]有的公安派出所对执法工作开展“案件主办人—兼职法制员—所领导”对案件的三级把关制度，形成完整的执法责任制。对有分歧的案件实行集体讨论研究，杜绝执法随意性。[4]
4.加强执法规范化的保障措施
为解决执法行为随意、执法安全事故多发的问题，公安机关全面开展执法办案场所规范化改造。一是按照接待群众、办案、内部办公和生活等不同功能进行分区设置和管理，办案区与其他功能区实行物理隔离，安装可覆盖全区域的电子监控设备，按照执法办案流程设置各功能室，并落实各项安全防范措施。二是加强执法办案场所使用管理。将违法犯罪嫌疑人带至公安机关后，一律进入办案区，并对讯问过程全程录音录像，落实安全管理责任。至2013年6月，全国90%以上的派出所完成了功能区改造，市、县级公安机关建成供各办案警种共同使用的办案中心3481个。[5]
各地公安机关按照统一标准打造网上平台，建立“执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法卷宗网上生成、执法质量网上考核、执法档案网上形成”的执法办案新机制，案件信息必须录入网上办案系统，严格按规定程序操作，缺失任何一个法定步骤，下一个步骤就无法进行；为一线民警配备现场执法记录仪，对接处警、现场勘查等执法现场进行同步录音录像；建立视频监控系统，对执法办案场所、巡逻车辆、110接处警情况进行实时监控。
5.建立考评机制
公安机关积极开展执法规范化的考评工作，通过建立考评体系，完善考评制度，科学应用考评结果，促进执法规范化的落实。公安机关建立了日常考评、阶段性考评和年度考评相结合的考评模式，重点加强对执法关键环节、执法安全等情况的考评，注重民意导向和社会评价。同时建立个案评查制度，强化日常执法检查，及时发现并纠正执法过错。[6]
（三）公安机关执法规范化建设中的问题与不足
1.执法主体方面存在的问题
经过执法规范化建设，公安机关执法办案的人员依法行政的意识理念和工作能力都有一定的提高，但是对现代法治理念和依法行政的认识和理解尚不充分，体现在实践中部分民警有特权思想，在行政执法和管理中权利本位的观念缺失，对待群众采取高高在上的态度，不能正确处理好警民关系。此外执法办案民警法律素养有待提高。
公安机关在社会治安领域内的行政执法工作中还存在违规使用无执法资格甚至不具备执法主体身份的临时工作人员参与行政执法和管理的现象。
2.依法行政中的执法机制存在的问题
首先，行政执法程序有待进一步完善。近年来，公安机关在执法办案和管理中重实体轻程序的观念正在转变，但是执法程序需要规范化。有的执法程序规定得过于简单宽泛，给滥用权力侵害公民权利提供了空间。有的执法程序过于冗繁，降低了行政执法的效率，无法适应公共安全的形势发展。
其次，执法手段过于单一。公安机关中长期以来习惯于“许可+强制+处罚”的工作模式，以限制公民权利的手段，实现行政执法和管理工作中的目的。基层执法民警对法律法规的了解过于僵化和机械，执法目的有功利化倾向，对执法对象的承受能力考虑不多，对执法环境也较少区分，由此造成手段单一，降低了执法和管理的社会效果。
最后，执法的权责不统一。基层执法实践中存在权责不清的情况，导致公安机关大包大揽、执法寻租的问题。对与公共安全和秩序有关的事务，公安机关内部分工、公安机关与其他行政管理机关之间分工缺乏协调，有时又各自为政，给整个执法系统造成混乱。
3.监督机制存在的问题
对公安机关行政执法和管理的全过程性监督机制还未完全建立，内部监督主体多而监督客体较为分散，法制、督察、审计、纪委和信访等部门的监督合力难以体现。执法监督工作远离基层一些执法单位，监督者自身的法治意识和工作能力也存在不足。社会对公安机关依法行政、文明执法的监督并不充分，公安机关行政执法和管理工作的透明度不高，执法执勤信息公开的制度建立较为滞后，对社会舆论监督尚未建立良性互动机制，自觉接受媒体监督的意识不强。
二、社会治安与公共安全依法行政中主体的法治化
（一）公安机关执法主体资格的取得
对于公安机关人民警察如何成为合格的基层执法人员，有学者提出应借鉴法律人职业身份取得制度的经验和做法。有人提出在《人民警察法》中就新警入职资格予以明确，并对见习期内的执法权限做出限制性规定。在《公安机关人民警察训练条令》中应建立与公安机关执法资格考试相适应的新警任职身份取得制度。
（二）公安机关辅警队伍建设的法治化
辅警队伍是由公安机关直接管理，参与维护社会治安的社会力量，在协助公安机关维护社会秩序和公共安全中发挥重要作用。然而辅警队伍的日常管理和工作欠缺规范，导致社会负面影响恶劣。为了规范辅警队伍，有学者指出应走法治化的建设道路。[7]一是在全国层面制定《辅警人员执勤工作规范》，规定辅警人员在不同情况下的工作职责。二是在地方层面颁布相应的政府规章，对辅警队伍的编制、人员招录、经费保障做出规定。三是走辅警人员分类管理的道路。建议按照治安管理、交通管理、维稳处置、人口管理、综合保障5类岗位分别由所对应的公安机关主管，建立岗位培训、考核激励、人员晋升流动和退出制度，并探索建立从辅警中招录人民警察的制度。
（三）保安服务业的法治化
2010年1月1日起《保安服务管理条例》在全国施行，结束了我国保安服务业在国家层面没有法律规范的局面。保安服务业在社会公共安全领域发挥着维护社会稳定、保障市场参与主体的安全经营、满足个性化的安全需求等方面的突出作用。但是由于法律制度缺失给行业发展带来的问题一直困扰保安业的发展，在队伍管理、经营业务、人员培训、保安服装标志等方面的混乱状况较为普遍，有些地方不断发生保安人员侵犯公民人身权利等违法犯罪案件。《保安服务管理条例》的施行打开了引入社会资本投资保安业的大门，市场竞争机制使保安市场向规范化、规模化方向发展，保安服务业向着依法管理、依法监督、行政监管与行业管理相结合的新格局迈进。“一业为主，多元服务”的保安服务业的经营方向逐步确立。《条例》将自建保安队伍逐步纳入规范化管理的轨道，保安教育培训工作正规化、制度化建设在加速。
三、公安执法与管理方式创新
（一）治安管理中的行政指导
在我国加快建设社会主义市场经济和民主政治，努力构建和谐社会的大背景下，公安机关作为具有专政职能的公共管理与公共服务机关，单纯依靠强制性管理手段显然已无法适应社会发展的需要。面对人民群众权利意识的觉醒以及日益严峻的社会治安形势，变革传统的管制型模式，在治安管理中逐渐增加科学、民主和公正因素，已经成为一种巨大的社会需求。作为一种新型的柔性管理方式，行政指导是通过非强制性的方式达到行政目的的。
有人认为，虽然公安机关实施行政指导是通过建议、劝告、协商等非强制性方式做出的，但民众一方面出于对公安机关权威地位的敬畏，另一方面出于对公安机关行政行为强制执行的习惯性思维，通常情况下不会对公安机关的行政指导行为提出任何异议，而是服从配合，严格执行。正确认识公安机关行政指导在法律意义上的非强制性与事实上的强制性，要求公安机关既不能过分动用事实上的强制力，使行政指导变相成为行政指令，从而失去其柔性管理的功效，也不能无视行政指导在事实上的强制力，使行政指导成为毫无意义的说教，降低行政效率，影响行政目标的实现。当然，强调在治安管理中运用行政指导，并非排斥行政许可、行政处罚等强制性管理手段的运用。[8]
对于行政指导在治安管理方面的作用，学者归纳为：一是有利于弥补法律空白，是对传统治安管理手段的重要补充。二是调动相对方的参与热情，大大缩减管理成本。三是作为协调公安机关与公众关系的有效手段，有利于推动民主管理。
治安管理中常见的行政指导有：一是规制性行政指导，即针对经济与社会管理的特殊需求，行政机关可采取书面或口头形式对行政相对人进行警示、劝告、告诫、说服等等，以谋求其做出某种作为或不做任何行为，以达到预期的行政目的。二是助成性行政指导，即公安机关通过运用建议、宣传、示范、引导、提醒等形式向相对人提供专门技术、各种知识情报、策略、方案等，以帮助其实现预想价值和利益的行政指导。三是调停性行政指导，即公安机关对矛盾纠纷的性质和是非清白难以界定，而且大部分情节轻微，尚不能通过治安处罚、刑事处罚予以解决的，采用劝告、调停、协商等方式，以调整相对人之间的利害关系为目的的行政指导。[9]
公安机关在日常管理中已经开始逐步采用发放治安告知、治安防范提示、治安建议书等措施，建立治安管理激励制度、治安管理示范制度等。
（二）公共安全治理的体系调整与公众参与
1.公共安全治理体系的调整与整合
在经济社会快速发展、价值观和文化多样化条件下，公共安全管理的背景、过程、资源与手段日益复杂化，传统的政府权力运行方式难以保证公共安全的维护。公共安全职能更强调其对公众和社会群体的安全需求的维护，公共安全事务的根本目标调整为人与社会的协调发展。因此，公共安全治理需要进行体系的调整和完善，通过必要的资源配置和手段的协调，实现系统功能优化。有学者提出从主体、手段和监督等方面进行调整和整合。
对于主体的调整整合，学者提出不断扩展公共安全管理的社会基础，吸纳一般社会主体。政府、企业、社会力量、公众发挥各自优势并以合力的方式维护公共安全，在强调政府主导作用的同时，最大限度地调动社会资源，拓宽社会参与渠道，形成全民动员、集体参与、上下联动、网络应对的综合治理格局。
对于手段的调整整合，提出了社会力量在某种程度上也具有处理公共安全事务的资源和维护公共安全秩序的功能，强调教育机制、救济机制、分配机制成为政府履行公共安全职能的重要途径。
对于监督的调整整合，应区分对政府履行公共安全管理职责的监督与对政府其他活动的监督，要清晰地界定监督对象的权责定位和实际作为，还要建立健全对其他非政府部门公共安全管理主体的监督。建立全社会对公共安全的监督机制，畅通各种监督渠道，动员群众和媒体举报公共安全方面存在的问题。[10]
2.公安机关执法过程中的公众参与
随着执法相对人及公众参与意识的增强，公民参与公安执法成为新的制度价值追求和民主判断标准，逐渐显现出公安执法法制民主化发展趋向。在公安执法程序中的参与原则是指受公安权力运行结果影响的利害关系人有权参与行政权力的运行过程，表达自己的意见，并对行政权力运行结果的形成发挥有效作用。
对于公民参与公安执法的功能，有学者认为当前人民群众对公安机关意见最大、反响最强烈的就是各种各样的执法问题。有些民警把法律看作用来维护社会治安的工具，有利则用，规避法律的现象仍大量存在。有的甚至只有目的，不择手段，搞刑讯逼供，践踏法律，侵犯人权；有的随意变更或滥用强制措施，久拖不决；有的认为自由裁量权可以任意支配，导致以情绪执法、以人情执法、以利益执法。而参与式公安执法模式是对从前那种仅强调运用规制、命令、处罚、强制等的传统行政管理方式的扬弃，在一定程度上能够克服和解决当前公安执法中的不正常现象。参与式公安执法改变了非此即彼的单向思维方式，提倡互补、双赢、共同发展。[11]
在具体的程序设计上，参与原则强调的是参与公安执法权的运行过程，而不是简单的出席、到场或参加。而参与过程实际上又是公安机关行使行政权与相对人参与行政的互动过程。这种互动过程意味着行政相对人成为积极主动的主体一方。在这种互动过程中，执法相对人的意志必然影响着公安机关意志的形成，从而使公安机关意志不仅仅是其单方面的意志，还体现着相对人的意志，并使公安机关与相对人的意志得以沟通和交流。[12]
四、执法执勤程序规范化法治化
（一）对社会治理中警力使用的探讨
随着我国改革开放进入深水区，改革发展过程中出现利益分配不均，并由此导致各种社会利益群体的矛盾和冲突，有的演变成社会冲突，给公共安全带来严重威胁。然而在处理这些社会冲突事件的过程中是否动用与如何使用警察权力成为一个值得探讨的问题。实践中出现了三种情况。一是地方政府普遍存在动用警力参与甚至代替其他行政机关和社会管理部门实施执法和管理的问题，如有的动用警力阻止群众的正当信访和反映问题等行为，参与计划生育、城管监察等，致使矛盾转向公安机关。二是作为国家公权力的警察权在预防和处置群体性事件中面临“认知错位、运行受制”“程序缺位、绩效受阻”“角色越位、法治受限”等困境。[13]三是公安机关面对矛盾纠纷和冲突，由于行政管理体制等原因，未依法用警，反而出现“按需而不是按责，依权而不是依法”用警。例如在处置城市拆迁和农村土地征收引发的社会矛盾冲突中，有的政府为了实现特定目的和利益不惜动用警力为暴力拆迁征地“保驾护航”。公安机关陷于“先维稳还是先维权”的两难境地，夹在政府、开发商和群众之间成为“出气筒”。
警力使用不规范带来的困境有其特殊的时代背景，即城乡发展不协调，收入分配差距较大且存在不公，社会管理和服务滞后，以及官员的不良政绩观和腐败现象。同时我们也应注意到警力使用在制度设计和程序规范上存在诸多缺陷。首先，虽然公安机关在领导体制上属于双重领导，但我国现行法律对警察权和政府对公安机关的管理权缺乏明确具体规定，造成政府和公安机关对各自的法律定位非常模糊。在处理涉及地方事权的利益冲突的事件中，警察权力的运行有被僭越的可能。
其次，对警察权启动、运行程序缺乏法律规制。我国现行宪法和相关法律关于对公安机关的管理权只是做了原则性的规定，对警察权只规定了概括性、宣示性、抽象性的任务条款。从公安机关对群体性事件的处置看，处置程序的决定机关不同，有的是公安机关负责人，有的是政法委负责人、党委或政府一把手，而后者居多，则更多地体现了事件启动程序属于政治性决策而非法律技术。过分强调政治手段，使警察权在群体性事件处置中难以在法律的规制下顺利运行。
从处理的具体程序看，由于具体程序控制缺失，控制过程中的各种手段难以按照警察权运行的比例性原则展开。当群体性治安案件上升为政治性群体性事件时，在不同性质事件的转换中，处置措施的合法性也受到群众的质疑，并且直接造成判断警察行为合法性的标准不明确，使承担决策的负责人或现场主要指挥人员均面临着巨大的责任风险。[14]
如何改进和完善警察权介入社会矛盾引起的社会公共安全事件？从法治的角度来说，一是要逐渐淡化群体性事件处置中“政治性手段”的作用，尽量减少法律问题的泛政治化。公安机关应特别注重引导利益诉求主体通过司法程序进行救济，引导人民群众通过法定程序表达自己的利益要求，通过合法手段维护自身的合法权益。二是要完善群体性事件处置启动程序和具体控制程序。公安机关要开展处置群体性事件中法律责任风险评估，即通过预测权衡处置群体性事件过程中因过错造成群体合法权益损害，或者因失职、渎职行为造成严重后果，依据法律应当承担相应法律责任的风险。三是针对因群体性事件处置违反法律依据、法定程序，造成不利后果的情形，应建立责任追究机制与行政救济制度。
（二）对武器警械使用的法治化探讨
1.公安机关人民警察依法使用警械和武器存在的问题
总结近年来的执法执勤情况，人民警察在依法使用警械和武器方面存在的问题主要有以下几个：一是违法使用警械武器，包括通过扩大施用对象造成违法使用、使用主体不合法、施用目的违法。二是不当使用警械和武器，包括使用种类不当、使用强度不当、使用方式不当、违反法定程序使用。三是应当依法配备和使用却不配备，在特定情况下也不使用武器和警械。
2.依法合理使用警械武器的程序规范
第一，要主动亮明自己的执法人员身份，首先使自己的执法主体性合法；第二，要根据执法场景的具体情况判断是使用警械还是武器，同时在使用警械武器进行执法之前必须对犯罪嫌疑人进行警告。
3.规定法律责任
警察在执行职务中使用武器的行为是履行法定职责的行为，受法律的保护，但是如果警察在执行职务中违法使用武器，造成不应有的人员伤亡、财产损失，就必须承担相应的法律责任。根据行为的性质，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。对执法者而言，法律责任还能起到一种警示作用，要求执法者在法律范围内行使职权，所以规定法律责任是十分必要的。[15]
五、公安行政处罚裁量基准与裁量权有效规制
（一）公安机关推行行政处罚裁量基准的意义
公安行政处罚在维护社会秩序、保障公共安全、保护人民群众的合法权益、预防和减少违法犯罪等方面发挥了重要的作用。然而，由于裁量权本身的特点，公安机关在实施行政处罚中，由于自由裁量权运用不当，容易侵害公民、法人和其他组织的合法权益。公安机关行政处罚裁量权基准是对有关法律、法规和规章设定的行政处罚事项的细化、量化，对公安机关合理行政、公正执法意义重大。
（二）公安机关行政处罚裁量权行使中的问题[16]
实践中公安机关行政处罚裁量权留存有被滥用的空间，不仅导致违法与犯罪界限模糊，出现执法不公的现象，也让“人情”“关系”等潜规则在公安行政执法中有了滋生的温床。
首先，滥用事实和情节认定上的裁量权。现行《治安处罚法》对违反治安管理的诸类行为或事宜的规定并不详尽明确，从而导致执法机关或是部分个人，受到外来因素或主观因素的影响，在对自由裁量权做出适用抉择时考虑无关项或不做任何考虑，最终都将造成裁量权的使用不当，或是滥权现象的产生。而情节认定的裁量权滥用，即“情节较重”“情节严重”“情节恶劣”等概念的内涵和外延不清晰，界定与判断全靠执法人员主观认定，具有很大的随意性，易受主观因素影响导致自由裁量权的滥用。
其次，滥用在选用行政处罚程序上的裁量权。以治安管理处罚程序自由裁量权为例，程序裁量权的滥用重点表现为：第一，告知程序不规范。《治安管理处罚法》规定执法机关做出治安管理处罚决定之前，应当告知行为人其所做出的违法事实、理由、相关依据及此时可予享有的权利，但却未对如何实施做出具体要求，导致实践中有的在调查问询时告知，有的在调查终结后告知，有的甚至在处罚意见公布后才告知。第二，听证程序不规范。在做出特定种类处罚决定前，应告知行为人其有提出举行听证的权利，执法机关应依法及时举行听证。但这里的“及时”并没有再细化的明确规定，具体在什么期限内举行则由此成为执法机关自由裁量权的另一组成内容。
最后，滥用在行政处罚决定环节上的裁量权。《治安管理处罚法》规定执法机关对于下列情况应当依法分别做出处理：一是应当给予治安管理处罚的违法行为，根据情节轻重及具体情况，依法做出处罚决定；二是依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，则应做出不予处罚决定。对于是否处罚、如何处罚、处罚的幅度问题，公安机关的自由裁量容易受到个人主观因素影响，如好恶程度、利益关系等，导致自由裁量权滥用。
（三）裁量权规制的主要途径
为有效规制行政处罚裁量权，国务院在2004年《全面推进依法行政实施纲要》中就提出“行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰”，并强调行政机关行使自由裁量权应当在行政决定中说明理由。2008年国务院颁布的《关于加强县市政府依法行政的决定》中也提出各地可以根据当地经济社会发展实际对行政裁量权予以细化，能量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布。
各地也纷纷探索建立公安机关的行政处罚裁量基准。浙江金华市公安局2004年在全国率先颁布实施了《关于推行行政处罚自由裁量基准制度的意见》，其创设的分格分档控制裁量经过实践被《治安管理处罚法》部分吸收。湖南省2008年制定《行政程序规定》后，又在2010年配套制定《湖南省规范行政裁量权办法》，创新采取“综合控制模式”规范行政裁量权。在地方实践的基础上，国务院法制办在2009年下发《关于规范行政裁量权的指导意见（征求意见稿）》，显示我国政府将进一步规范行政裁量适用规则和依法制定裁量基准。[17]
六、对公共安全领域依法行政情况的监督
（一）公安机关行政执法监督概况
广义的公安行政执法监督，是指各类监督主体依法对公安机关及人民警察的行政执法行为进行监察、督促、督导的活动。我国公安行政执法监督分为外部监督与公安内部行政执法监督两类。外部监督的监督主体是公安机关以外的其他主体，主要有国家机关、社会组织和人民群体。监督主体与监督对象之间不存在行政隶属关系。公安内部行政执法监督即公安机关内部建立的自我监督体系，指的是上级公安机关对下级公安机关，上级业务部门对下级业务部门，本级公安机关对所属业务部门、派出机构及其人民警察的各项行政执法活动实施的监督。公安机关内部行政执法监督主体有纪委、监察、审计、法制、督察、信访等多个部门。其目标是根据上下级公安机关基于领导与被领导关系，以一种“权力制约权力”的控权方式，督促执法者依法履行职责，目的是为了防止执法主体因滥用权力而危害到公共利益和他人权益，从而实现对国家和人民的合法利益的最大保护。
（二）公安机关行政执法监督中存在的问题
公安行政执法监督机制具有监督主体广泛性、监督形式多样性、外部监督与内部监督相结合的特点。从总体上看，目前公安监督制约机制的建设、监督力量的整合、监督队伍自身建设与肩负的使命、承担的责任相比很不适应，仍然存在各监督部门职责划分不清、工作配合与衔接不够、整体监督合力还未形成、监督工作的力度不足等问题。
通过对公安行政执法的内部监督情况研究，学者发现内部监督主体职责、分工不明，监督主体间关系不清，对执法过程的监督视角不同，缺乏统一的协调配合，内部监督主体有各自为政的情况。以公安机关的督察部门在执法监督中的情况为例，基层督察队伍警力与执法监督任务不匹配，很多监督工作流于形式。督察在监督公安机关依法执法执勤中经常与其他监督部门发生工作职能重叠，浪费了监督力量，又往往造成监督盲区。而且在目前的工作机制和条件下，督察对于涉案财物管理的监督、行政许可程序的督察较难实现。[18]
（三）公安机关加强行政执法监督的举措
1.转变基层执法办案人员观念，自觉接受执法监督
转变公安机关领导和执法办案人员对执法监督工作的认识是首要问题。这也是转变执法观念、树立法治理念的要求。一是要克服强权思想和“以管人者自居”的观念。二是要自觉接受执法监督，而不是采取逃避的心理和态度。三是坚决克服“重实体轻程序”的观念，牢固树立程序与实体并重的观念。四是要树立保护公民合法权益与尊重公民基本人权的思想。
2.落实执法监督的制度措施，加强错案追究与责任倒查
推行三种模式。一抓制度建设，加强事前指导；二抓行为规范，做好事中规范；三抓监督考核，创新事后监督。事前指导是防患于未然，主动出击，追求的是长远成效，主要起预防作用；事中规范是全面规范，有的放矢，追求的是即时成效，主要起控制作用；事后监督是针对个案，调查追责，追求的是制度落实，主要起教育惩戒作用。即实行事前监督、事中监督、事后监督的有机统一，促进行政执法活动全过程的合法、合理。[19]有人指出执法监督的真正难点和突破口在于落实错案追究机制和责任倒查机制，以处理一事，警示一片，起到惩前毖后的作用。
3.将执法考核与执法监督有机结合
以政治部门为主体，建立以执法工作为核心和岗位目标考核为中心的监督机制。在目前岗位目标考核制度的基础上，尽快建立以执法工作为核心的激励、奖惩、考核和淘汰机制，突出把执法是否公正、执法质量的高低作为公安机关领导和民警奖惩的重要标准，建立和健全科学合理、切合实际、操作性强的执法质量评估实施办法和标准，使岗位目标考核奖惩机制真正起到激励先进、鞭策后进、奖优罚劣的作用。要进一步深化机构改革，按照科学、合理、精简、效能的原则优化政工、纪检、督察、法制、审计、信访等部门人员，建立综合性执法监督机构，最佳配置警力，减少和避免不必要的内耗和摩擦，充分凝聚内部执法监督部门强有力的合力。[20]
（撰稿人：宗恺）
注释
[1]参见《公安部：盘点公安机关执法规范化建设六大亮点》，见中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/gzdt/2013-06/27/content_2435325.htm，最后访问时间，2015-0-125。
[2]参见《执法规范化建设的生动展示》，见公安部网站，http://www.mps.gov.cn/n16/n1252/n1852/n2647/3952781.html，最后访问时间，2015-01-25。
[3]参见张丽佳：《公安执法规范化建设的特色与成效——以辽宁省为例》，载《辽宁公安司法管理干部学院学报》，2014（4）。
[4]参见易继苍：《公安机关执法规范化建设研究述评》，载《公安学刊》，2011（1）。
[5]参见《公安部：盘点公安机关执法规范化建设六大亮点》，见中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/gzdt/201306/27/content_2435325.htm，最后访问时间，2015-01-25。
[6]参见林笛：《执法规范化建设引领公安工作变革》，载《人民公安》，2014（22）。
[7]参见李贵荣：《论新形势下的上海警辅队伍建设》，载《上海公安高等专科学校学报》，2013（6）。
[8]参见孙波：《论行政指导在治安管理中的运用》，15~18页，华东政法大学硕士学位论文，2005。
[9]参见孙波：《论行政指导在治安管理中的运用》，21~23页，华东政法大学硕士学位论文，2005。
[10]参见刘乃源：《整合式公共安全管理体系的参与途径与模式构建》，载《湖北社会科学》，2013（10）。
[11]参见缪文升：《参与式公安执法探讨》，载《公安研究》，2011（11）。
[12]参见缪文升：《参与式公安执法探讨》，载《公安研究》，2011（11）。
[13]参见喻克非：《警察权的合理配置和运用与公共安全管理价值》，1页，复旦大学硕士学位论文，2008。
[14]参见喻克非：《警察权的合理配置和运用与公共安全管理价值》，19~20页，复旦大学硕士学位论文，2008。
[15]参见齐小力：《论人民警察依法使用武器》，载《中国人民公安大学学报》（社会科学版），2009（2）。
[16]参见张丽娜：《关于现行治安处罚中行政裁量权的控制问题》，载《法制与社会》，2014（33）。
[17]参见金强、李琦：《公安行政处罚裁量基准制度研究》，载《武汉公安干部学院学报》，2014（1）。
[18]参见游志钢：《当前警务督察执法监督存在的问题及对策》，载《福建警察学院学报》，2012（1）。
[19]参见陈姣：《公安行政执法监督初探》，载《法制与社会》，2010（9）。
[20]参见张根瑞：《完善内部执法监督机制提高公安整体执法水平》，载《公安学刊》，2003（6）。