二、坐标：看守所的曲折发展
新中国成立以来的六十多年，我国看守所的建设经历了一个曲折的发展过程。总的来说，笔者认为，可以通过划分三个时间坐标的方式来审视新中国看守所制度的发展轨迹。
（一）起步与尝试：1949—1989年
这是新中国看守所建设的起步阶段，在这一时期出台了全国性的看守所法律规范，制度体系得以初步确立。众所周知，这四十年间我国经历了社会主义改造、制定宪法、“文化大革命”、拨乱反正等重大历史事件，而就看守所制度的发展而言，我们可以借助一些关键词来加以认知。
1.《劳动改造条例》
之所以将1949年至1989年这40年的时间，作为我国看守所制度发展的第一个阶段，主要是因为这期间《看守所条例》并未出台，而看守所运作主要遵循的法律规范为《中华人民共和国劳动改造条例》。1954年8月26日，当时的政务院在第222次政务会议上通过了《中华人民共和国劳动改造条例》。这部行政法规对劳动改造的基本问题作出了法律规定，起到了劳动改造法典的作用，是新中国劳动改造罪犯在新中国成立初期的主要依据。在该法规总则的第3条，明确地规定了看守所负责监管“没有判决的犯人”这一基本职责。尽管这一条文带有显著的“有罪推定”色彩，但是基本确立了已决犯与未决犯分别羁押的原则，彻底改变了抗日战争时期以来根据地、解放区看守所与监狱不分的状况。
在这部条例中，羁押场所共包括4种，即看守所、监狱、劳动改造管教队以及少年犯管教所。其中，看守所作为劳动改造机关，在第二章第一节被写入了5个条款，囊括了羁押对象、羁押原则、隶属单位以及人事制度等内容。在羁押对象上，虽然看守所羁押的主要是未决犯，但是对于被判处徒刑2年以下、不便送往管教队执行劳动改造的罪犯，也是可以交其看管的。可见，当时看守所执行的短期已决犯羁押是以“2年”为上限的。除此之外，条例还要求看守所必须履行相应的职责。[1]一方面，我们可以从中看出，看守所在打击犯罪的过程中工具性色彩十分浓重，强调其对于办案机关的配合作用；另一方面，劳动改造在看守所中也成了“主旋律”，所有在押人员都成了接受矫治的对象。
其实在新中国成立之初，新成立的司法部是看守所的上级主管部门，但是在20世纪50年代初，看守所的管理主体变成了公安部，理由是便于打击各种反革命活动，以保卫新生政权。[2]到了1954年，对于看守所的设置和隶属，条例也作出了明确规定，在立法层面正式将看守所划归公安机关管辖，司法行政机关和审判机关不再予以管理。[3]在看守所内部的人事安排上，条例要求设所长1人、副所长1至2人，另设干事和看守员若干人。
在该条例的第五章还规定了管理犯人的制度，包括收押、警戒、生活、接见、通信以及释放等内容。虽然没有将看守所、监狱等机构加以区别，但是也构成了我国监管制度的基础，为日后监狱法、看守所法规的制定积累了经验。尤其是对于未决犯的羁押而言，条例在监督超期羁押、处理非正常死亡、取保等方面都有所涉及，进步意义不言而喻。[4]此外，这个时期对于羁押场所的监督并未予以全面规定，只是规定劳动改造管教队的监督由监督管理委员会负责，关于对看守所的监督语焉不详。在经费保障上，国家预算拨款和生产收入构成了看守所的主要经费来源。
2.《逮捕拘留条例》
“文化大革命”期间，我国的监管立法工作处于停滞状态，看守所制度建设也陷入僵局。改革开放后，我国的立法工作逐渐恢复，并且取得了重大进展。1979年7月1日，《中华人民共和国刑事诉讼法》由全国人民代表大会通过，标志着我国的刑事诉讼程序正式确立，也为看守所秩序的恢复提供了契机。实际上，在同年的2月份，第五届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了《中华人民共和国逮捕拘留条例》，以法律的形式规范了对公民的逮捕、拘留活动。这部条例的出台，主要是吸取“文化大革命”期间“血的教训”，为避免恣意羁押现象的发生，而在法律层面作出的努力。[5]在该条例的制定过程中，曾有代表建议增加有关羁押场所的内容，但没有被采纳。[6]因而，看守所作为专属的未决羁押场所在这一部条例中没能得到任何体现。尽管如此，由于逮捕、拘留问题为监管工作的“上游”决定机制，此番立法无疑对看守所的羁押工作规范化起到了助推作用，积极效应毋庸置疑。
3.“监狱管理体制改革”
基于监所存在的诸多弊端，以及不适应社会现实之处，在1983年中央政法委开始推动监管机构体制改革。在这次改革中，监狱、劳教所都从公安机关剥离出来，移交给刚刚重新成立的司法行政机关。同年，《中华人民共和国监狱法》颁布、实施，标志着我国的已决犯监管工作步入了新的历史阶段。在这次机构体制改革中，中央政法委曾经考虑将看守所也一并移交给恢复建制的司法部管理，但考虑到当时“严打”的形势十分紧张，加之司法行政机关才刚刚复建，恐怕还很难肩负起指导看守所监管的繁重任务，因此决定先将监狱交由司法行政机关管理，暂不变更看守所的管理体制。[7]当然，基于当时“严打”的现实境况，为了能够迅速、有力地打击违法犯罪，将看守所置于公安机关的管辖之下，显然更加方便贯彻“从重从快”的政策导向。这样一来，看守所的管理体制在这次改革中并未发生变动，但是将看守所剥离出侦查机关的论点却由此“生根发芽”，为日后引发的大范围讨论埋下了伏笔。
（二）定型与守旧：1990—2008年
从1990年到2008年，我国的看守所制度经历了一个新的发展阶段，这个阶段以“高潮”为起点，却以“低潮”落幕。所谓“高潮”，即指1990年《中华人民共和国看守所条例》的颁布，其后经历了1996年《刑事诉讼法》的修改，看守所的监管工作却日益落伍，直至2009年“躲猫猫”事件曝光前夕，看守所制度的规范化建设始终处于“低潮”，并未引起人们的重视和关注。
1.《看守所条例》
1990年3月17日，《中华人民共和国看守所条例》以国务院令第52号的形式正式颁布。这部条例以《刑事诉讼法》作为上位法律依据，以规范看守所的运行为目标，同时明确了看守所保障刑事诉讼活动顺利进行的基本任务。这部行政法规的出台进一步完善了我国的审前羁押制度，与当时的社会经济发展状况也是相适应的。该条例明确看守所作为“羁押依法被逮捕、刑事拘留人犯的机关”之根本地位，弥补了《刑事诉讼法》在此处的未尽之言。同时，看守所内留所服刑已决犯的范围被确定为“有期徒刑1年以下”或“余刑在1年以下”的罪犯。该条例也强调了对在押人员合法权益的保护，明确严禁打骂、体罚、虐待等非法行为。在机构设置问题上，该条例明确看守所以县、市为单位进行布局，管理机关为本级公安机关。在具体的内容上，该条例囊括了总则、收押、警戒看守、提讯押解、生活卫生、会见通信、教育奖惩、出所、检察监督等十余项内容。与以往相比，该条例是最为完善的一部有关看守所制度的法律规范。从1990年到2008年间，负责看守所监管工作的公安机关为了细化对看守所的规范化管理，下发各类“意见”“通知”“批复”数百件，内容涉及执法、规范化建设、管理安全、生活卫生、刑罚执行、警械使用、设施建设、后勤保障等方方面面；上到《中华人民共和国看守所条例实施办法（试行）》《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》《公安机关办理刑事案件程序规定》，下到《看守所对有“牢头狱霸”行为的在押人员实施严管的规定》《公安部关于是否允许办案单位将在押犯罪嫌疑人、被告人提出看守所讯问的答复》《看守所建设标准》等，几乎到了无微不至、无所不包的境地。此外，作为监督看守所合法运行的主体，检察机关也出台了大量的法律文件，以强化监所监督，如2008年3月公布的《人民检察院看守所检察办法》、1992年颁布的《人民检察院看守所检察工作规范》等。
另外，自1955年11月以来，在公安系统内部主管看守所的职能单位一直都是公安预审部门，该部门的主要职责是预审讯问活动。但是在1997年7月，公安部启动了侦查、预审一体化制度改革，原来的预审部门几乎全部被撤销，而为了继续管理看守所，新的监所管理部门就应运而生了，其专司对看守所监管工作的指导。1998年7月，国务院办公厅批复了《公安部机构编制规定》，公安部监所管理局随即正式成立，管理的对象主要包括看守所、拘留所等羁押监管场所。[8]随后，大多数省、市、地区的公安机关也取消预审部门，成立监所管理部门，负责对羁押场所的业务指导。这一体制上的变动对我国看守所建设也产生了深远影响，在一定程度上改变了原先侦查与羁押“浑然一体”的困境，削弱了看守所对侦查部门的依附性，促使侦查与监管相对分离的机构配置模式形成。
2.1996年《刑事诉讼法》修改
1996年我国的《刑事诉讼法》经历了一次较大规模的修改，在这次修改中，吸收了英美法系国家刑事程序法中的诸多先进制度，潜移默化地引入了程序公正的价值理念。强制措施在该次修法中是“重头戏”，故而对看守所制度也产生了深远的影响。然而遗憾的是，在1996年的《刑事诉讼法》中，看守所成了无人关注的“龙套”角色，甚至“看守所”三个字也没有在关于强制措施程序的规范中得到反映，其尴尬地位可见一斑。在2000年全国人大常委会组织的《刑事诉讼法》执法大检查中，《刑事诉讼法》面临的三大问题几乎都与看守所有关，如看守所的超期羁押问题、律师会见难问题、监所内的刑讯逼供问题等，于是，看守所成了映射我国未决羁押制度缺陷的一面镜子。而无论是普通民众还是专家学者，关于看守所都知之甚少，对于它的重要性之认知自然也就没能上升到应有的高度。
就看守所法律规范的制定而言，1996年《刑事诉讼法》修改后，《看守所条例》并没有相应地作出调整，致使二者在理念上存在偏差。最为典型的例子就是，当《刑事诉讼法》已经将未决犯称为“犯罪嫌疑人、被告人”的时候，《看守所条例》中的同一群人还被称作“人犯”。尤其在2004年人权“入宪”后，尊重人权、保障人权的理念没有在指导看守所工作的主要法律依据中得到体现。这不能不说是一大缺憾。其实早在2000年前后，公安部就已开始着手研究修改《看守所条例》，但直至2009年依然没有进展。修改条例的“难产”导致立法水平的滞后，进而直接影响了在押人员权利的维护。在这不到二十年的时间里，看守所的基础条件和羁押环境日益陈旧落后，干警力量严重不足，执法监督工作滞后，看守所成了人权状况的备受关注地带。而“牢头狱霸”等不良现象尽管经过多次治理，依然困扰着看守所的日常监管工作。到了2009年年初，中国看守所的所有矛盾都以一起偶然的事件为突破口，暴露在了众目睽睽之下。
（三）危机与思变：2009年至今
2009年是我国看守所制度发展的重要节点，正是从这一年开始，看守所的诸多弊端开始为世人所了解并关注；也正是从这一年开始，看守所制度的改革徐徐拉开了帷幕。导致这一变局的导火索，就是发生在云南省昆明市晋宁县看守所的一起在押人员非正常死亡事件，即“躲猫猫”事件。曾经有一位长期从事看守所监管工作的民警这样告诉笔者：“当得知了‘躲猫猫’事件之后，我既难过又高兴，难过的是自己和同行们可能都会因此饱受压力，高兴的是看守所的难处也会因此被上级和民众知晓，终于有人开始关注看守所了，许多问题也就有了解决的机会。”
1.“躲猫猫”
2009年2月12日，一位名叫李荞明的男青年死在了云南省晋宁县看守所的9号监室里。尽管当地主管部门曾辩称这位因涉嫌盗伐林木罪而仅仅被拘留十余天的年轻人是死于意外，即与同监室其他在押人员玩“躲猫猫”游戏时撞墙倒地身亡，但在巨大的舆论压力下，经过调查之后，看守所方面终于承认这起非正常死亡事件源于“牢头狱霸”的殴打。至此，晋宁县看守所长期管理混乱、“牢头狱霸”滋生以及干警严重渎职等问题浮出水面。这起事件发生后，人们对看守所的关注度并未“降温”。借助媒体、网络等平台，许多地区看守所内发生的非正常死亡事件，甚至是正常的死亡事件，纷纷被曝光或者夸大炒作，如内蒙古、河南、江西、浙江、福建等地先后发生被媒体喻为“洗脸死”“喝水死”“针刺死”“做梦死”等的在押人员死亡事件，一时间令长期不为人知的看守所成为舆论关注的焦点。在普通民众心目中，看守所的缺陷被无限放大，看守所内的死亡方式也成了民众调侃的谈资。一系列的丑闻令主管看守所的公安监管部门十分被动，甚至不得不出台了《关于做好监管场所突发敏感事件舆论引导工作的意见》，专门应对类似“躲猫猫”事件的发生，形成了一整套危机公关机制。[9]实际上，“躲猫猫”事件的发生既有偶然性又有必然性，即便没有为舆论所关注，看守所的问题也会以其他形式呈现在世人面前。正是看守所的制度规范化工作长期受到漠视，导致其积弊犹如干燥气候下的草垛，一个轻微的火星都会引发一场熊熊烈火。然而，福祸相依的哲理在此又得到了验证，看守所内积矛盾的迸发恰好创造了改革的契机，以改善监管为核心的机制创新运动轰轰烈烈地就此展开。
2.“管理机制创新”
也正是从2009年起，看守所的监管工作引起了从中央到地方的高度关注，而公安监管部门在其中充当了“急先锋”的角色，一场声势浩大的看守所规范化改革工作就此展开。其实早在2008年年底，中共中央公布的《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中，完善看守所立法就作为一项重要内容被提及。“躲猫猫”事件后不久，2009年4月中国政府公布的《国家人权行动计划（2009—2010）》中再次重申了这一点。此外，《看守所条例》的修改也被国务院于2009年纳入议事日程之中。2010年3月，中央综治委办公室、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、司法部、国家发改委、卫生部、财政部、住建部、全国总工会、共青团中央、全国妇联联合下发文件，要求在全国建立、完善县以上各级党委政府领导、综治协调、公安主管、各部门支持配合的看守所安全管理长效机制。2011年公安监所管理工作作为加强和创新社会管理的一项重要工作，被融入社会管理的大格局中，亦展现了中央治理完善看守所监管工作的决心。
作为主要负责机关的公安监管部门，自2009年以来把保障诉讼活动顺利进行和保障在押人员合法权益作为切入点，推进看守所管理机制创新。2009年4月15日召开了历史上第一次公安监管工作会议，同年7月20日下发《公安部关于进一步加强和改进公安监管工作的意见》，就警力配置、职级待遇、经费保障、执法管理、责任追究等方面，作出全面布置。各地看守所也大胆进行了一些管理机制创新，如在押人员权利义务告知机制、一日生活制度、在押人员安全风险评估和分别管理机制、律师预约会见机制、在押人员投诉处理机制、对社会开放机制、特邀监督员巡查机制等，取得一定收效。据官方统计，自“躲猫猫”发生以来的三年里，上述各项管理措施被落实到地方，看守所的秩序趋向平稳，在押人员的伤害、死亡事故逐年下降。[10]在这样的发展趋势下，公安监管部门在2011年提出了“建设中国特色社会主义公安监管事业”的新目标，将看守所的规范化作为一项理论工程加以构建。
值得一提的是，在2012年修订的《刑事诉讼法》中，看守所的主体地位终于得到了重视，多个条款都牵涉到看守所的运行制度；不仅明确了看守所保障刑事诉讼进行的基本功能，也凸显看守所在保障人权、预防刑讯逼供等领域的关键作用，为今后看守所的立法工作打下了坚实的基础。在随后由全国人大法工委牵头、6个相关部委发布的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》，最高人民检察院修订的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》以及公安部的《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律文件中，《刑事诉讼法》所设定的上述精神得到了进一步的贯彻与落实。2012年6月国务院新闻办发布的《国家人权行动计划（2012—2015）》中，进一步保障被羁押人的合法权益也是一项重要的内容。在党的十八届三中、四中全会所掀起的新一轮改革大潮中，看守所制度虽未作为重点事项被提及，却不可能游离于人权司法保障的要求之外。可以想见，看守所将继续发挥不可或缺的作用。
通过本部分的论述，我们可以发现，新中国成立后六十多年的看守所规范化进程，可称得上是“在曲折中前进”。尽管未来还有很长一段路要走，但我国的看守所制度在大方向上，总是朝着更好、更完善的目标去发展。但不可否认的是，即便到了今日，看守所的规范化进程依然困难重重，人们心中依然存在着这样那样的疑惑。就看守所的现状而言，对其诸多弊病需要从理论上加以分析，找到合适的路径。
注释
[1]包括：了解未决犯的情况；对案情重大的未决犯应当单独羁押，同案犯也应分别关押，以配合侦查、审判机关迅速结案；在不妨碍侦查、审判的条件下，组织未决犯进行适当的劳动；已决犯与未决犯分开羁押；强迫已决犯劳动生产和对他们进行政治教育。
[2]参见杨明、张海林：《看守所侦羁分离改革影响破案率，推行两年无果》，载《瞭望东方周刊》，2010（11）。
[3]“看守所以中央、省、市、专区、县为单位设置，由各级公安机关管辖。在同一地点的各单位看守所，可以斟酌情况合并设置。中央直辖市和省会所在地的市辖区的公安分局，有必要设置看守所时，也可以设置。”
[4]条例第42条规定：“未决犯被收押超过法定期限而侦查、审判还没有终结的时候，看守所应当即时通知送押机关迅速处理。”条例第54条规定：“犯人死亡，应当作出医疗鉴定，经过当地人民医院检验，并且通知犯人家属和送押机关。”
[5]“由于林彪、‘四人帮’肆意践踏社会主义法制，残酷迫害革命干部和群众，大搞法西斯专政，把我国的社会主义法制破坏殆尽。在这一段时间内，公检法被砸烂了，逮捕拘留条例被废弃了。不依法律，任意拘人捕人，搞什么‘监护审查’、‘隔离审查’、‘群专学习班’等名目，侵犯公民的民主权利现象十分严重，冤假错案到处发生。这种现象必须迅速纠正。”（赵苍璧：《关于修改〈逮捕拘留条例〉的说明》，载《法学概论资料选编》，581页，北京，法律出版社，1984。）
[6]“还有的委员提出，应严禁各种非法行为（如私设公堂等），这些意见，提得都是对的。但是，由于本条例只解决逮捕、拘留问题，建议在刑法和刑诉法中加以规定。”（赵苍璧：《关于修改〈逮捕拘留条例〉的补充说明》，载《法学概论资料选编》，585页，北京，法律出版社，1984。）
[7]参见杨明：《整治牢头狱霸的困境与出路》，载《民主与法制时报》，2009-04-28。
[8]参见赵春光：《中国特色社会主义公安监管研究》，载中国改革论坛，http：／／www.chinareform.org.cn／society／manage／Forward／201010／t20101022_47902.htm，2014-02-11。
[9]该文件特别指出：“各级公安监管部门要在各级公安机关党委的统一领导下，按照公安部有关新闻发布和舆论引导工作的要求，与公安机关宣传部门密切配合，遵循有利于维护在押人员及其亲属合法权益，有利于事件妥善处置，有利于维护公安机关执法形象和公信力，有利于维护社会和谐稳定的原则，认真做好突发敏感事件的舆论引导工作。要及时、全面、客观、真实、准确地掌握突发敏感事件的各类信息，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应对机制，将舆论引导纳入突发敏感事件处置工作预案，同步开展工作，贯穿处置工作始终，切实掌握舆论主导权、引导权。”
[10]参见陈菲：《我国积极推进看守所管理机制创新》，新华社，2011-12-17。