二、社会治理的价值目标

（一）社会治理的价值取向是以人为本

首先，民生问题是社会稳定与和谐的前提和基础，当前社会领域的矛盾和问题主要集中在民生领域。实证调研表明，“老问题”与“新动向”相互交织是我国群体性事件的基本特点，核心就在于民生保障和改善问题。[6]“教育是民生之基，就业是民生之本，收入分配是民生之源，社会保障是民生安全网”。[7]与百姓生活密切相关的吃穿住行、养老就医子女教育等，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，直接关涉人的生存和发展。解决民生问题，回应民众期待是从本源上治理社会、化解矛盾的治本之策。

其次，在统治模式时代，社会控制的核心在于“牧民”[8]、治民，管理时代的核心在于管民、监民，那么治理时代政府与民众的关系则迈向了政民互动、公私协作的正和博弈阶段。[9]社会治理的目标只有符合国民的意愿和要求才具有统和行动的功能，这也是治理的内在要求。由此，治理应始终围绕保障和改进民生，促进人民的自由、幸福和全面发展。正是基于上述判断，十八届三中全会鲜明指出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”[10]

（二）社会治理的核心目标是治理有效

治理的兴起本身就是为了回应行政低效和政府失灵，因此治理的正当性必然建立在治理的有效性上。詹姆斯·罗斯诺将治理界定为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。[11]马克·贝沃进一步指出，网络化治理主要不是针对其决策的民主潜力来设计的，而更注重其功能和实用性：从一开始，网络化治理机制的设立就是为了使公共政策的执行和公共服务的提供拥有更充分的资源和技术条件，包括广泛参与、专业知识、资金等，使得公共政策和服务更易被受众接受，以增加其可行性。[12]新公共行政论者在接受治理理论的时候也坦言是因为治理是有效的而不是因为它是价值正确的。[13]诚然这种实用主义的评价未免偏颇，但这至少反映出有效性是治理理论的优越性和竞争力所在。正是以效果为导向，使治理摆脱了政府单一主体单一权威的思维束缚，各类社会组织和公民，只要有助于治理效果的达成，都应当纳入社会治理中来。正是以效果为导向，使治理跳脱了单向支配命令服从的控制方式，它要求在治理技术和治理方法上不拘一格，甚至于某种意义上探索有效的治理方式和治理手段本身、而不是论证治理的正当性和合法性，是治理的核心任务，[14]也即对于治理，“重要的是公共权力的运用形式、方法或手段，而不是统治或管理的内在依据、原则或规律”。[15]

治理有效性的意蕴包括了多维时空要求：治理有效不是对具体问题的搞定摆平，它更重视长期效应和关联效应。治理要求超越当下有效但长期有害的短视、“按下葫芦起来瓢”的窄视。[16]此类表面性和暂时性的应对举措、简单粗糙的制度设计，与治理的效果观格格不入。由此，有效的治理要求在厘清社会事务背后的矛盾关系的基础上，弄清楚问题的根本症结，寻找到解决问题恰当的切入点，筛选出最适合解决问题的主体，以最小负面影响的手段来化解矛盾，并视需要构建此类矛盾解决的长效机制。由此，治理的效果观是一种系统性、整体性的效果，它是对局部效果与全局影响、短期功效与长远福祉、整体利益和整体不利之间进行权衡评价的结果。