第一章 计划经济体制时期的海运经济（1949—1978年）

第一节 体系重建：政府干预的必然性

20世纪40年代末，受中国大陆政权更替和战争破坏的影响，国民党统治的海运经济体系逐渐瓦解。破旧立新是新政权的第一要务。中国共产党领导的海运经济新体系之重建不是通过市场的力量来推动，而是依靠政权的力量来进行。包括管理、要素和市场诸体系在内的一整套完整的海运经济新体系在人民政府自上而下的干预中重建。

一、管理体系

解放战争后期，解放区的海运事业由属地的中共军事管制委员会进行军事管制。军事管制的首要任务是对国民党的海运管理机构进行接管，主要包括航政和港政两类管理机构。1948年4月，共产党接管辽宁安东（今丹东市）的海运管理机构，拉开了军事接管海运管理机构的序幕。接管的次序随着共产党在军事上的胜利由北向南在各个沿海城市逐步推进。

上海是近代中国的海运中心，对上海海运的接管意义重大。1949年5月27日，上海全市解放。上海市军事管制委员会、上海市人民政府宣告成立，在市军管会财政经济接管委员会下设立航运处。上海市军管会财政经济接管委员会航运处根据中共中央制定的“各按系统，整套接收，经过调查研究逐步改造”接管方针和政策，对上海海运机构进行接管。上海海运接管的结束，不但标志着长江口以北的整个北方沿海航区接管宣告完成，而且还意味着已经完成全国海运的主体性接管。

1949年11月1日，中华人民共和国交通部成立，统一管辖全国的水路运输和公路运输。1950年1月，交通部召开首届航务公路会议，确定了全国统一的海运管理机构和工作制度。会议决定在交通部下设航务总局及国营轮船总公司，负责领导航务建设，管理航运工作。同年7月26日，中央人民政府政务院财政经济委员会发布《关于统一航务港务管理的指示》，首先明确指定中央人民政府交通部航务总局及各地港务局为全国统一的航务及港务管理机构，在国内各重要港口，如天津、广州、上海、青岛、大连等市设立了区港务局，负责各片区的港务管理工作；其次规定国营轮船总公司的经营管理、航运业务及运价率之制定统一由中央交通部直接领导，公司必须遵守统一的航务管理制度及当地港务局的指导。

通过以上的机构重设和建章立制，基本上完成了对海运经济由军事管制向行政经营管理的转型。此后，中国海运管理体系几经调整，但均是在政企合一、行政与经营相统一的基础上进行的。由此看出，自新中国成立起，政府对海运经济的干预不仅是宏观上的行业管理，还扩展至企业内部的经营管理。

二、要素体系

船舶、港口和航道是海洋运输的基本要素。在历经解放战争之后，船舶数量锐减，港口破败不堪，航道堵塞严重，海洋运输因之萎靡不振。重建海运要素体系成为提振海运经济的一个重要条件。

（一）船舶

中华人民共和国成立初期，运力严重不足是影响海运发展的最大障碍。国民政府撤离大陆时，曾把官办、民营航业中86%以上的大型海轮及部分江轮劫往台湾、香港或流散至南洋，对来不及撤走的船舶，或凿沉，或炸毁。

在严峻的政治军事环境下，试图在短期内通过市场调节运力的供需平衡是难以实现的。迅速增加船舶数量、提高运力水平只能依靠政府的干预。

政府的干预措施如下：首先，没收国民政府官僚资本的海运企业。国民政府时期，官办海运具有较强的垄断性，控制着全国44%的轮船吨位和重要的港口、码头、仓库及航运工业。招商局是国民政府官办的全国性水运垄断机构，也是当时全国规模最大的轮船公司，总公司设在上海，分支机构遍布沿海和长江全线以及海外有关港埠，共有19个分局、14个办事处、7个国外代理处。1948年该公司拥有大小船舶489艘，计400913总吨，拥有沿海沿江各港码头64座，仓座224座，船岸职工15307人。1949年6月5日，上海市军管会财政经济接管委员会航运处开始对招商局进行接管，公司尚存各类船舶274艘，计120969总吨。此外，还对中国油轮公司、善后救济总署水运大队、台湾航业公司上海分公司、中华拖船驳运公司、行政院物资供应局船舶处、交通部上海航政局、交通部船舶修理厂、中华水产公司等十几个官办水运机构接管各类船舶132艘，计40234总吨。这批接管下来的船舶成为中华人民共和国成立初期海运的主力军。

其次，组织境外船舶归国。中华人民共和国成立初期，数量不少的船舶滞留、流散和被劫持到境外，在香港、澳门和南洋的私营海轮共有81艘，总载重吨约有45万至50万吨。在当时这是一支规模很大的海运力量。但是，境外的船舶面对更为广阔的世界航运市场，若完全根据市场机制，返回中国大陆市场的船舶不一定很多。为了争取更多的船舶，政府的干预必不可少。为此，中国政府向境外积极宣传中国对私营船业的政策，说明政府将保护私商财产，执行“公私兼顾，劳资两利”的基本方针。还宣告将协助归来航商偿还债款，提供燃料费用，在货源分配上给予照顾等。在中国政府的动员下，许多船商纷纷开船回国。仅在中华人民共和国成立后的一年内，总计归来的私营船舶有21艘，计86941总吨，130377载重吨。上海最大的私营航业——中兴公司，除有2艘船被国民党扣留在台湾地区以及1艘租给外商之外，其余5艘都相继回归中国大陆。

再者，打捞修复沉船。国民政府在撤往台湾地区前曾将一部分来不及劫走的船舶炸毁或凿沉。据不完全统计，在长江主要港口和航道内就有沉船240余艘，15万多吨。因此，在国内造船能力低下的情况下，打捞修复这部分沉船有利于迅速提高运力。而当时船舶打捞和维修市场弱小且分散，由它们的力量通过市场机制处理这批沉船，将是一个非常缓慢的过程。政府的干预在此时发挥了市场不可替代的作用。1951年，建立了人民打捞公司，有组织有计划地对全国范围的沉船进行探摸和打捞，到1952年底该公司共打捞起各类沉船100艘。同时，在政府的支持下，上海规模最大的江南造船厂以最快的速度恢复生产，使打捞的沉船得以迅速修复投入使用。

（二）港口

港口是水陆交通运输的枢纽，联结着海洋、陆地和河流，是海运的重要因素之一。中华人民共和国成立初期，大多数沿海港口设施简陋，靠泊能力差，处在自然落后状态。在河北省，除秦皇岛之外其他小港基本上没有开发，如北部沿海的新开河口、大蒲河口、王滩（小港）、大清河口、曹妃甸、南堡、黑沿子；南部沿海的岐口、李家堡和大口河口等，这众多的小港只有大清河口和大口河口建有简易装盐码头，黑沿子和李家堡等建有简陋的渔船码头，其余的则完全是自然状态。落后的港口建设严重制约海洋运输业的发展，据中华人民共和国成立初期的调查，从山海关到黄桦县整个河北沿海只有载重6吨到几十吨的个体木帆船19艘，另有4家资本很小的私人船行，总共有机动货轮5艘，且已大部分破旧不堪。这些私营船舶总运力仅1200吨。

港口建设具有高投入、周期长和规模大的特点。近代以来，中国港口建设的资金大多来自政府财政，私营港口、码头及仓库的数量极少。中华人民共和国成立初期，国内私人资本力量原本就非常薄弱，况且部分资本家已移民海外，因此，私人资本通过市场运作的方式进入港口建设领域难以实现。在资本市场规模小的情况下，唯有依靠政府的财政投入。中华人民共和国成立后，就实行了政府财政投资建设港口的政策。受投资力量弱小的限制，港口建设规划选择了重点突破的策略，集中力量建设重要的港口。在北方，重点建设天津新港；在南方，重点建设广州黄埔港。

天津港位于渤海湾最西部端点，是华北、西北地区的重要出海口。近代的天津港一度成为仅次于上海的中国第二大商埠。由于天津港的重要地位，中华人民共和国成立后不久即决定在天津塘沽建设新港。1951年，国务院批准新港一期工程建设计划。它是中国依靠自己的力量兴建的第一个海港，也是国民经济恢复时期为数不多的几项重点工程之一，被称为中华人民共和国港口建设的“头生子”。新港一期工程建成了4个3000吨级码头，改造成8000吨级泊位，浚深泊地和航道、修复船闸、修整库场等服务设施。

新港的建成产生巨大的效益。在开港后的第一个五年计划期间，天津港出口的物质占全国各港口出口物质的60%，进口占全国的40%，使天津港成为中国北方对外贸易的中心。到1957年，天津港外贸吞吐量181万吨，较1950年增加了近5倍，内贸吞吐量跃居全国第四位，有25个国家的300多艘外轮到港。

广州黄埔港是中国南方最大的港口。黄埔港自1937年开始建设，至1949年，虽经国民政府十余年的筑港，仍是一个破旧不堪的烂摊子，仅有400米的码头1座，只能停靠3000~5000吨级的轮船，仓库面积9000平方米，堆场面积36000平方米，7台残缺不全的装卸机械。港内道路凹凸不平，野草丛生，港口装卸全靠人力。中华人民共和国成立后，决定扩建黄埔港。在两年内，整治了港内的航道石坝，增建了仓库码头，添设了可以系泊3万吨级船的浮筒设备，并修筑了3万平方米的货场，以及电厂、铁路线、上下水道等工程。使8000吨级的轮船可以不经香港中转而直驶港内装卸货物。随后逐年扩建，到1957年，码头增至624米，泊位9个，仓库面积2.8万平方米，堆场面积4.4万平方米，装卸机械50台，年吞吐量达186万吨。

这些港口的建成，有力地支援了国家经济建设，开拓了国际市场，发展了内外贸易，打破了美国的封锁禁运。

（三）航道

相对于船舶和港口而言，航道属于公共品，因此航道的治理离不开政府的干预。航道淤塞的原因一方面是自然因素，水底淤泥长期积累所致；另一方面是人为因素，国民党败退前将部分船舶炸毁或凿沉于江底所造成的。在上海港吴淞至龙华的83公里长的黄浦江里，就凿沉了59艘江海轮船。仅外滩江面，就有4艘油轮倾倒在江里。为迅速恢复航运，必须尽快打捞这些沉船。在国民政府时期，绝大多数海港没有设立专职的航道维护机构，主要靠船民自带沙耙，遇浅下水扒沙以维持通航，政府则没有肩负起航道维护这项公共服务。

1949年6月，上海市军管会航运处成立了专门机构，集中有经验的公私营打捞公司、厂商，聘请著名打捞专家，组成船舶打捞指导委员会，集中大批技术人员和打捞设备。在两个月内，仅上海打捞队就捞起大小沉船67艘，141657余吨。打捞沉船不仅清理了航道，还提供了运力。

除疏浚航道外，还进行助航设备的建设。在近代以来，沿海的航标、灯塔等助航设备长期受洋人控制的海关管辖，多年来处在废弛落后的状态，国民政府接管后亦没有得到改善。例如天津曹妃甸灯塔于1944年被炸毁，此后数年未能修复，1949年11月，上海纽约太平洋水运公会天津分会及其代表隆祥洋行分别呈请天津航政局及海关早日修复灯塔，并称：“否则船东将不欲派船驶来”。近代港航管理体系存在“多龙治水”的顽疾，政府管理的混乱和低效造成了航道和助航设备建设的缓慢。1950年3月，中央人民政府政务院发布关于关税政策和海关工作的决定，海港和河道的灯塔、导标、浮标、航行气象报道等管理工作及助航设备，连同工作人员、物质器材应立即移交中央人民政府交通部或市的港务局。这就从制度上首次改变了近代以来海关与交通部门共同管理港航业务的传统，从此，交通部门全权管理，而海关部门退出，有利于港航业务的发展。中华人民共和国成立后的三年里，在沿海港口航线上共新建和恢复灯塔20处，灯桩、灯浮32处。自此以后，海运航行从依靠天然目标领航过渡到用人工航标领航，不仅满足了海船白天航行，而且还为夜间航行创造了良好的条件。经过政府组织的大规模疏浚航道和助航设备建设之后，全国主要海港的通航能力大为提升，效果显著。

三、市场体系

人民政府面对的是一个中介和价格混乱无序的海运市场体系。在中介方面，近代中国海运市场的毒瘤，除了外国势力操纵的洋行之外，还有封建黑恶势力控制的行会组织。这股势力在海运市场经过长期渗透，根深蒂固，他们控制的范围从货源组织、运输安排到码头装卸，几乎涉足海运过程的每一个环节。这些行会组织大多数既无运输工具，又无运输牌照，而是利用个体船户分散、流动、势单力薄的特点，凭借封建把头的势力，操纵货源，采取代雇、包运等手段进行中间剥削，垄断运输市场，扰乱市场秩序。在价格方面，在运力缺乏时，航商居奇抬价；在运力多余时，又跌价竞争，互相吞并；再加上某些“黄牛”报关行从中操纵投机，通过多算或少算吨位，增加或减少计件和尺码，或者用暗中贴补装卸费、驳运费等方式盲目竞争。混乱的价格无法真实地反映海运市场的供需关系。

中华人民共和国成立后，为保证海运的恢复迫切需要重建有序的海运市场体系。首先，取缔旧式的行会组织，建立新的中介代理机构。1951年6月，交通部颁布《轮船业管理暂行办法》，对轮船业的登记设立条件作出明确规定：轮船业非经交通部核准设立并颁发营业证书不得营业；经营轮船业以自备轮船为限，仅有码头、仓库或其他航业设备，或仅租用他人轮船者，均不得申请设立。政府通过立法的形式对行会组织的市场准入作出条件限制，使那些不拥有船舶的行会组织不具备经营资格而对其进行取缔。同时，还通过各种政治运动加以打击，彻底清除了这些封建黑恶势力把持的组织行会。对旧式行会组织进行清理整顿之后，建立船民协会、船业公会等新式行会组织取而代之。旧式行会组织的主要功能是代理业务，而新式行会组织较少开展代理业务，多数是由政府的管理机构承担，由它们受理货源和装运。例如，1952年9月成立的“北洋区民船运输公司天津办事处”，后改称“天津民船公司”，作为管理沿海民船运输的机构，负责组织民船运输代理。民船公司成立后的三个月，共组织沿海民船完成了17841.58吨的货物运输。在公司的扶持与组织下，民船不需为找货源而到处奔跑。除了代理本省国营与私营船舶的沿海运输，还代理外省500吨以下船运业务，公司还开辟新的运输线路。

其次，在统一货源的基础上实现“三统一”。管理秩序的稳定为解决价格无序奠定了基础，因为它使政府统一了货源。例如，1950年华东区航务管理局组织了“运价委员会”，根据“保本、低利、多运”的运价政策，统一航运运价。为了贯彻统一运价，除加强思想和政策教育外，又公布了《违反统一运价处罚办法》，并通过统一货源来加强对私营航商的监督。港口通过国营商业部门已基本掌握了煤、粮、棉纱等大宗货物以及军用物资的货源，在兼顾的原则下，按公私营船舶吨位，实行有计划的分配货源。1949年7月至1950年5月，分配给私营公司承运的煤占总运量的43.37%，粮食占40%左右。这样，既维持了私营公司的营业，又限制了他们盲目竞争的破坏作用。为了集中管理和统一调配船舶，又成立“船舶调配所”，对各级客货轮船、拖轮、铁驳、机帆船和20吨以上的木帆船，实行统一调度。

在江苏，私人经营海运占很大比重，与刚建立起来的国营企业共同竞争，争夺市场。政府在建立运输管理机构之后，实行强力干预的政策。为减少企业间盲目竞争，组织同航线的企业联营，对供过于求的航线实现航线审批制度；另一方面，加强运价管理，制定统一运价管理办法，防止牟取暴利或任意跌价，还成立运价评检小组，制定统一合理运价。江苏运价管理工作的完善和统一是极其复杂的过程。经过组织同业议价求统一，由托、承、管三方研究评议求统一，以及从成本核算做起，制定基价，再由交通主管部门颁布统一实施等几个步骤，才使运价统一。

为了贯彻利用、限制、改造的方针，在总路线颁布后，对私营轮船业全面实行了“三统一”，由管理部门实行统一货源、统一调度、统一运价。1953年，中国进入第一个“五年计划”建设，4月30日，交通部发布了《关于调整海运系统的组织机构和领导关系的指示》，根据国家建设和生产的需要对海运管理体系进行了调整，同时加强对私营海运业的领导与管理，实行“三统一”政策，使之纳入国家运输计划的轨道。

通过政府的干预，海运市场的中介从民间组织转到政府组织，海运市场的价格从自由转向管制，重建后的海运市场体系政府干预力度增强，市场机制作用下降。应该看到，在政权更替交接时期，新政权面对着紧张的政治军事局势，采取以政府干预为主的经济政策是历史的使然。同时，也应看到在这个过程中出现的一些矫枉过正的做法也带来一定负面的影响。