4.2 重难点导学
一、行政组织概述
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1．行政组织的基本概念
（1）行政组织的含义
“组织”一词在我国古代指把麻丝制成布帛,后来你引申为将一种物体的构成部分，组合成一个整体。西方“组织”一词来源于希腊文“organon”，意思是工具、手段。英文组织（organization）一词源于器官，主要被用来说明生物组合状态，即自成系统的、具有特定功能的细胞结构。
在管理学上，从广义上说，组织是指由诸多要素按照一定方式相互联系起来的系统。从狭义上说，组织就是指人们为实现一定的目标，互相协作结合而成的集体或团体。
行政组织是指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构，是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行政组织是指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。从静态讲，有广义、狭义之分。广义行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中有行政性职能的机构。狭义行政组织专指国家为执行政务而依据宪法和法律组建的行政机关体系。
我国的行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。
（2）行政组织的基本要素
①组织目标。组织目标是组织赖以建立和存在的基础，是组织活动的出发点和归宿。
②机构设置。机构是行政组织的实体，也是履行行政职能、达成组织目标的载体。设置科学合理、精干高效的行政机构，是行政组织建设的核心内容。
③人员构成。行政人员的素质及其组成结构，是行政组织的一个重要因素。
④权责体系。权责体系是行政组织内部权力分配、权责关系、指挥系统、运行程序、沟通渠道及各种机构、各个岗位在组织中的地位、作用及其内在联系的具体表现，它直接关系到行政机构的设置及其运转。
⑤法规制度。法规制度是行政组织依法行政的根本保障，其完善程度也是衡量行政组织是否健全的主要标志。
⑥物质因素。物质因素指行政经费、办公场所、办公设备、物资、用品等进行行政管理活动所必需的物质条件。
（3）行政组织的特性
包括：①政治性与社会性；②法制性与权威性；③系统性与动态性。
（4）行政组织与其他社会组织的区别
搞清楚行政组织与其它社会组织的区别，就是清楚的认识一下几种主体之间的关系：
①党与政府的关系；
②立法、行政与司法之间的关系
③政府与社会的关系
具体表现为行政组织与共产党、行政机关与权力机关、行政机关与司法机关、行政组织与民间组织的区别。
①行政组织与共产党组织的区别
中国共产党是我国的执政党，在国家政治生活中，中国共产党居于领导地位，各级行政组织必须坚持共产党的领导，党是政治组织，党的领导主要方式是政治领导、思想领导和组织领导，凡属政府职权范围内的工作应由各级行政组织讨论决定。
②行政机关与权力机关的区别
我国的权力机关是在国家机构中居最高地位的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，而国务院是最高国家权力机关的执行机关，地方各级行政机关是地方各级权力机关的执行机关。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。因此，行政机关和权力机关之间是一种从属的而不是平行的关系。
③行政机关与司法机关的区别
我国的司法机关包括人民法院和人民检察院。人民法院是审判机关，依法独立行使审判权，行政机关无权干涉其审判活动；人民检察院是法律监督机关，依法独立行使检察权，行政机关同样无权干涉其检察活动。而司法机关既无权管理国家政务，也不负管理国家政务的责任。
④行政机关与社会组织的区别
行政组织按宪法和法律程序组建，以国家强制力为后盾，行使国家行政权，对社会组织具有约束力。而社会组织不具有国家权力的属性，社会组织必须到当地政府部门申请登记，经核准登记后，方可进行活动。社会组织的章程、规定等,不得与宪法和法律相抵触，且仅对其成员有约束力。 社会组织是联结政府与社会、政府与民众之间的桥梁和纽带，在社会管理和社会建设中发挥“调节器”、“缓冲器”的作用。
社会组织是联结政府与社会、政府与民众之间的桥梁和纽带，在社会管理和社会建设中发挥“调节器”、“缓冲器”的作用。
⑤行政组织与非正式组织的区别
非正式组织是“正式组织”的对称。最早由美国管理学家梅奥通过“霍桑实验”提出，是人们在共同的工作过程中自然形成的以感情、喜好等情绪为基础的松散的、没有正式规定的群体。
图4-1 非正式组织的类型
非正式组织的积极功能表现在：可以调节、弥补正式组织的不足，加强组织内部的意见沟通，增强成员内部的凝聚力，使组织成员遵从团体的文化价值规范，进而增进团结，影响和规范人的行为，改善组织气氛，促进人的全面发展。
非正式组织的消极功能表现在：当非正式组织和正式组织的利益不一致时，其成员往往为了在非正式组织中寻求满足，而忽视行政组织目标，造成目标冲突，不利于组织目标的实现。同时，非正式组织成员沟通频繁，容易传播、散布谣言，对正式组织及其成员危害极大。
对非正式组织要正确引导、适当监控、扬长避短。
2．行政组织机构的类型
（1）领导机构。其职能是对辖区内的重大行政管理问题进行决策，并指挥督导决策的实施。领导机构统筹全局，是行政组织的中枢，提高政府行政管理效率的关键。
（2）执行机构。指在领导机构的领导下分管专门行政事务的机构。其主要职能是贯彻执行领导机构制定的方针、政策和决策方案，具有执行性、专业性、局部性的特点。
（3）监督机构。指对各种行政机构及其管理活动进行监督检查的执法性机构。
（4）咨询机构。指由专家学者和富有实际经验的政府官员组成，专门为政府出谋划策、提供咨询意见和决策方案的机构。
（5）信息机构。指专门负责信息的搜集、加工、传递、贮存，为领导机构和有关部门提供各种行政信息、沟通情况的情报服务机构。
（6）辅助机构。指为协助行政首长的领导工作而设置的办事机构，包括两种类型：一是设置于各级政府内部的办公厅（室）；二是协助行政首长处理专门或特别事务的办公机构。
（7）派出机构。指一级政府按管辖地区授权委派的代表机构。派出机构不是一级政府行政机关。其主要职能是承上启下实行管理，既督促检查辖区贯彻执行上级行政机关的指示、决议、决定的情况，也向委派机关报告辖区内行政机关的情况、意见等。
3．行政组织结构
（1）行政组织结构的含义
行政组织结构是指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式，包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。结构合理、运转灵活的行政组织是实现行政目标，提高行政效率的重要组织保证。
（2）行政组织的纵向结构
行政组织的纵向结构是纵向分工形成的行政组织的层级制。
①特点：上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。
②优缺点
a．优点：事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等。
b．缺点：没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。
③管理层次与管理幅度
管理层次是等级层次，即行政机关中设置多少等级的工作部门。
管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥的下级单位或工作人员数量。
法国早期管理顾问格雷库纳斯计算管理幅度的公式：管理幅度=2[2n-1+(n-1)]
在条件不变的情况下，幅度与层次成反比。
④层次管理的原则。一是层次节制的原则，是指下一层次必须服从上一层次的领导和指挥。二是只管一个层次的原则，即上一层次只管下一层次，这就是分层管理，层层负责。
（3）行政组织的横向结构
①行政组织的横向结构是横向分工形成的行政组织的职能制，即同级行政机关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。
②特点：各级行政领导人设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能减轻行政首长的负担，有利于专业化。其缺点是事权分散，容易出现扯皮和推诿的现象。
（4）行政组织纵向、横向结构的统一
单纯的纵向型、横向型结构各有其优缺点，因此，现代各国行政组织一般把二者结合起来，形成网络型的直线职能式结构。其特点是行政领导者的统一指挥同职能专业部门相结合，吸收了直线式和职能式结构的优点，扬弃了部分缺点，使其互相补充、制约，是前两种结构的发展。
二、行政组织理论
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1．西方行政组织理论的演变
（1）古典行政组织理论
时间：19世纪末20世纪早期
代表人物及理论：泰勒为代表的科学管理组织理论；以法约尔、古立克为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论。
主要观点：从制度规范的角度研究行政组织，提出了一些具有规范性的组织建设原则。但仅侧重对组织内部的静态研究，而忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求等。
（2）新古典组织理论
时间：从20世纪30年代起
代表人物及理论：主要有以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论和以西蒙为代表的决策过程组织理论。
主要观点：以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系。但其局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，而忽视组织结构、法规及环境的作用等。
（3）现代组织理论
时间：20世纪60年代以后
代表人物及理论：主要有以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论。
主要观点：现代组织理论重视从社会整体联系、环境影响、发展变化等方面研究行政组织，为此项研究提供了新的理论方法。但运用现代科学方法研究复杂的行政组织，还处在不成熟的阶段，有待进一步探索。
2．马克思主义的行政组织理论
（1）马克思、恩格斯的组织理论
①主张人民参加政府管理，把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，人民有权随时撤换和罢免这些代表。
②主张建立“廉价政府”，简化机构，所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资。
③在行政组织形式上，主张“议行合一”的形式，是同时兼管行政和立法的工作机关。
④为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人，必须彻底清除国家等级制，同时，使这些勤务员经常处于公众监督之下。
（2）列宁的组织理论
包括：①主张精简机构；②强调民主管理；③强调行政组织的效能问题；④克服行政组织中的官僚主义现象。
（3）毛泽东的组织理论
①坚持共产党对行政组织的领导；
②依靠人民大众管政府；
③强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要；
④实行民主集中制的原则，较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面积极性；
⑤实行精兵简政，要求“达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”；
⑥注重行政组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众等；
⑦加强思想政治工作，形成官兵一致、军政一致、军民一致的良好人际关系。
（4）邓小平的组织理论
①针对我国存在的机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低的问题，明确提出“精简机构是一场革命”的论断；
②指出改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系。不但要注意出的问题，还特别要注意进的问题，注重选贤任能；
③改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。
三、行政组织的编制管理
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1．行政组织的编制管理的涵义
（1）编制
狭义的编制是指法定社会组织内人员的数额及其职位的配置。
广义的编制是指法定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位的配置。
（2）行政组织的编制管理
行政组织的编制管理，是指按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行的管理。行政组织包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。
2．行政组织的编制管理的具体内容
包括：①制定编制方案；②确定各部门的职能范围，进行科学的职能配置；③审批机构与人员；④监督编制执行情况；⑤做好编制统计；⑥制定有关的编制法规。
3．编制管理的意义
①编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提；
②编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段；
③编制管理有助于节省国家财政开支。
4．编制管理的原则和方法
（1）编制管理的原则
①精简原则。一是精简机构，减少层次；二是精简人员，实行合理定编定员。
②统一原则。一是统一领导，严格按国家的统一规定、统一制度、统一程序进行；二是统一职能目标，明确划分各行政机构的职责权限，保证同类行政事务由同一行政机构负责，防止机构重叠，政出多门；三是机构设置要统一完整。
③编制立法原则。应对各级政府、各个部门的机构设置、人员配备和审批手续及违反编制纪律的惩治办法等作出明确规定，使编制管理有法可依。
（2）编制管理的基本方法
①行政方法。指编制管理部门依靠行政组织的权力，按照组织系统对编制进行直接管理的方法，包括制定编制方案、核定编制总额、具体审批编制、进行编制监督等。
②经济方法。指按照物质利益原则，运用经济手段，对编制进行调控的方法，包括经费预算管理、编制与工资基金结合管理、编制包干、经济奖罚等。
③法律方法。指运用法律规范，对机构设置和人员编制等进行调控管理的方法。这是有效控制编制的一种方法。