4.3　配套考研真题解析

一、配套考研真题

1．行政组织（概念题，华南理工2011年研）

2．行政组织结构（概念题，中财2009年研）

3．编制管理（概念题，华南理工2011年研）

4．简述行政组织的基本要素有哪些？（简答题，中财2008年研）

5．简述编制管理的作用。（简答题，中山大学2011年研）

6．官僚制是公共行政的经典范式。当前，学术界有人主张，随着社会环境的变化，官僚制已经不合时宜了，行政改革必须彻底摒弃官僚制。也有学者认为，在我国一直没有建立起近代意义上的官僚制，当前工作的重点应该是重申官僚制的理性精神。

试评述官僚制的历史作用与局限，并结合我国国情谈谈你对上述观点的看法。（论述题，中山大学2008年研）

二、配套考研真题解析

1．行政组织（概念题，华南理工2011年研）

答：行政组织是指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构，是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行政组织是指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义、狭义之分。广义行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中有行政性职能的机构。狭义行政组织，专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。行政组织的基本要素包括：组织目标、机构设置、人员构成、权责体系、法规制度和物质因素。

2．行政组织结构（概念题，中财2009年研）

答：行政组织结构是指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。它包括行政组织各成员、单位、部门和层级间的分工协作以及联系、沟通方式。结构合理、运转灵活的行政组织是实现行政目标、提高行政效率的重要组织保证。

在行政组织结构中，最重要的是纵向、横向结构，它是行政组织系统中的基本框架：

（1）行政组织的纵向结构即直线式结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。其特点是上级直接领导下级，行政指挥和命令按垂直方向自上而下地传达和贯彻。

（2）行政组织的横向结构即职能式结构，是横向分工形成的行政组织的职能制，亦即同级机关和每级机关内部各部门间的组合方式。

3．编制管理（概念题，华南理工2011年研）

答：行政组织的编制管理是指按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行的管理。它包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。从实际运作来看，编制管理的具体内容包括：①制定编制方案；②确定各部门的职能范围，进行科学的职能配置；③审批机构与人员；④监督编制执行情况；⑤做好编制统计；⑥制定有关的编制法规。为加强编制管理工作，我国县以上的各级政府都设立了机构编制委员会，根据统一领导、分级管理的原则，对编制工作进行具体的管理。

4．行政组织的基本要素有哪些？（简答题，中财2008年研）

答：行政组织是按照一定规则和形式严格建立起来的正式组织。行政组织是行政管理的主体，任何行政管理活动都是通过行政组织来推行的。行政组织是否精干高效，直接关系到行政职能的实现和行政效率的高低。行政组织是一个由若干要素组成的有机整体。其基本构成要素包括以下六个方面：

（1）组织目标。组织目标是组织赖以建立和存在的前提及基础，也是组织活动的出发点和归宿。因此，行政组织首先必须有明确清晰的目标，并由上到下，由宏观到微观地进行目标分解，依次确定所属的各个子目标、分目标，形成一个多层次、多序列的组织目标体系。

（2）机构设置。机构是行政组织的实体，也是履行行政职能、达成组织目标的载体。设置科学合理、精干高效的行政机构，是行政组织建设的核心内容。

（3）人员构成。组织是由人组成的。组织目标的实现和组织任务的完成都离不开组织成员的共同努力。因此，行政人员的素质及其组成结构，是行政组织的一个重要因素。

（4）权责体系。权责体系是指行政组织内部权力分配、权责关系、指挥系统、运行程序、沟通渠道及各种机构、各个岗位在组织中的地位、作用及其内在联系的具体表现，它直接关系到行政机构的设置及其运转。

（5）法规制度。法规制度是行政组织依法行政的根本保障。法规制度的完善程度，也是衡量行政组织是否健全的主要标志。因此，建立健全行政组织法、编制法以及组织内部的各项具体法规、制度，是行政组织建设十分重要的内容。

（6）物质因素。物质因素是指行政经费、办公场所、办公设备、物资、用品等进行行政管理活动所必需的物质条件。没有这些物质条件，组织就无法实施行政管理。因此，物质因素也是行政组织必不可少的一大要素。

综上所述，行政组织的要素缺一不可，只有具备完整的行政组织要素，才能为建立机构健全、功能完善的组织打好基础。

5．简述编制管理的作用。（简答题，中山大学2011年研）

答：编制管理的作用主要包括：

（1）编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提

建立精干合理的行政机构，配备精明的工作人员，使整个行政组织体系高效协调地运转，必须依靠科学的编制管理。

（2）编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段

官僚主义的表现形式很多，产生官僚主义的原因也很复杂。但实践证明，机构臃肿、层次繁多，必然运转不灵、反应迟钝，影响领导与群众之间的及时沟通，使之脱离群众或者瞎指挥；人浮于事、职责不清，也必然造成互相推诿、拖拉扯皮、办事缓慢等官僚主义作风的产生。而科学的编制管理依靠法律手段，严格按照编制设置机构和人员，这就可以有效地改变上述状况，为改进机关作风，密切政府与群众的联系，防止和铲除官僚主义创造良好条件。

（3）编制管理有助于节省国家财政开支

行政机构的经费开支由国家财政拨款。机构和人员过多，势必增加国家财政支出，并相对减少用于经济建设和人民消费的资金。而科学的编制管理是节省行政经费的一项重要措施。

6．官僚制是公共行政的经典范式。当前，学术界有人主张，随着社会环境的变化，官僚制已经不合时宜了，行政改革必须彻底摒弃官僚制。也有学者认为，在我国一直没有建立起近代意义上的官僚制，当前工作的重点应该是重申官僚制的理性精神。

试评述官僚制的历史作用与局限，并结合我国国情谈谈你对上述观点的看法。（论述题，中山大学2008年研）

答：（1）官僚制的含义

官僚制是指一种组织形态及其结构特点。现代国家的政府组织皆是高度正式化、严格的层级节制的科层组织。在科层组织中，每一位成员都有固定和正式的职掌，依法行使职权。形成层级节制的权力体系。人员的工作行为以及人员间的工作关系，须遵循法规的规定。科层组织内的职位，按人员的专长做合理的分工，其工作范围、权责、薪俸也以法律明文规定。职业化倾向，着重效率。

“官僚制”是德国社会学家马克斯·韦伯提出的官僚制理论的核心概念。“官僚制”是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。韦伯认为，从纯技术的观点来看，“官僚制”是效率最高的组织形式，它是一种高度理性化的组织机构的“理想类型”。

（2）官僚制度理论的基本观点

①官僚制度是用法规制度支持的一种组织形态，它有确定的目标，并靠法规制度去组织、规范官员的行为，以达到组织确定的目标。

②官僚制度是一种按等级排列的权力体系，体系内每一官员的职位，都按等级制原则依次排列，每一等级都领导着下一级的官员，每一级官员仅有一位上司。

③体系内每一层次的职位，都按官员的专长作合理分配，每一官员的职权范围，都有法规明文规定。

④在体系内，官员及官员间任何工作行为，均须遵守法规的规定，不得逾越规定的限制。

⑤体系内每一官员的任用，根据每一职位的要求实行公开考选。

⑥明文规定人员的薪俸、奖惩、升迁制度，以激励工作热情、培养事业心。

⑦体系内实行非个人化关系，全体官员服从同一规章，对官员的评价只看其专门知识技能和绩效，不考虑个人感情与个性因素。

（3）官僚制的作用

①官僚制与工业社会和民主化相适应，适合大规模的组织管理；

②权力集中，组织整合力、调配力、控制力强，决策反应速度快，效率高；

③专业化的官僚队伍使得决策、管理、服务的理性化程度高，组织运行效率高；

④制度化的设计使成本与收益有着良好的可预期性和可计算性，可大大降低交易成本。

（4）官僚制的局限的主要表现

①形成防卫型的官僚人格。层级节制、专业分工、照章行事、缺乏人情的科层体系，常常会造成官僚的防卫性格，防卫型的官僚性格将人类从情绪、感情的本性中抽离出来，在人际关系上表现出两种极端的态度：对己有利者老练世故、热情照应和对己无益者冷漠无情、吝于关怀。

②专业分工原则的扭曲。科层的水平权力争执加上上下层级的线型关系，将使组织内部、组织之间的网路联系更加困难，其影响包括中央政府各机关间的协调合作、各级政府间有关公共计划的管理、公私部门间的协作关系、与公共服务的有效传输。

③制式化对组织效能的可能影响。随着机关的成长与行政环境的改变，制式化容易压抑工作人员的创新动机，往往会造成效能不增反而下降；当体制作用超过制式化所能处理环境问题的能力时，科层的反功能就出现了，组织效能也就随之下降。

④科层价值与民主价值的冲突。传统官僚组织确实是一种进行管理的有效工具，但它与民主管理的理念却存在着一定的冲突。从民主发展的过程来看，政治科层化所造成的精英统治、权力集中，与民主多数统治的原则是相背离的。

⑤科层价值与人格成长的冲突。科层组织的理性行为、专业化分工、权力作用和严密控制的四种价值观，与成人追求主动、自主、创造、负责等人格成长的趋向背道而驰，当人格长期遭受压抑的时候，消极顺势、心理逃避与幼稚等病态行为就会产生。

⑥依据工具理性所建构的传统官僚体系是工业革命下的产物，它已脱离现实而无法有效地解决层出不穷的问题，无法应对快速变迁所带来的冲击。能够适应时代的变化并满足社会的需求，能迅速地解决问题并提高组织的效能的弹性化组织结构是当代民主政府的趋势。

（5）在我国，传统的政府管理模式的弊端仍然存在，主要表现在：①政企不分，政资不分；②机构臃肿，效率低下；③权力过于集中；④政治民主化、科学化、制度化薄弱等问题。

因此，我国当前仍要加强以制度建设为中心的官僚体制构建，推进行政管理科学化，主要的措施有：

①提高管理者素质，机构设置和行政管理科学化、行政过程程序化；②推进行政管理法治化，坚持有法可依、执法必严，增强法治意识；③要积极克服官僚制的弊端，吸取发达国家的教训，积极推进行政管理民主化进程，强调公民参与，积极推进行政管理公开性和透明度进程，加强行政监督。