胡锦涛总书记在2003年“非典”总结表彰大会上强调指出，目前我们突发事件应急机制还不健全，处理和管理危机能力还不强，一些地方和部门还缺乏应对突发事件的准备和能力，要求我们高度重视存在的问题，采取切实措施认真加以改进。自然灾害属突发性公共事件，对自然灾害救助工作处置是否得当，是检验各级政府执政能力的一项重要内容。

近年来，党中央、国务院已经把建立健全突发公共事件应急机制作为贯彻落实“以人为本”重要思想、落实科学发展观、全面建设小康社会的重要内容，要求各级政府进一步转变职能，加快应急机制建设(一案三制)，提高决策和依法执政水平，增强应对突发事件的能力。2006年1月国务院连续出台了《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家安全生产事故灾难应急预案》，《国家处置铁路行车事故应急预案》等一系列预案。2003年“非典”肆虐的5月就及时出台《突发公共卫生事件应急条例》，2008年5月12日汶川地震不到2个月，国务院又及时出台《汶川地震灾后恢复重建条例》，反应可谓迅速及时。虽然我国灾害管理工作特别是灾害管理的体制建设已经取得了很大的成绩，但是，必须清醒地看到，灾害管理工作与经济和社会发展的客观需要还有较大的差距，其主要表现：

我国是世界上灾害发生频率最高灾害种类最多且灾害破坏最为严重的少数国家之一。在1990年至1997年的8年中，我国自然灾害造成的经济损失平均达1533亿元人民币，超过国家年财政收入的1/4以上。1989年以来，自然灾害造成的损失，其价值已相当于我国国内生产总值的3%～6%。近年来直接经济损失更是超过2000亿元人民币。有关资料表明，全国位于地震烈度为Ⅶ度地区的省会级城市有25个，占所有省会级城市的74%；地级以上城市有179个，占所有地级以上城市的62%。此外，全国70%以上的大城市半数以上的人口和75%以上的工农业产值分布在气象灾害海洋灾害洪水灾害和地震灾害都十分严重的沿海及东部平原、丘陵地区。随着灾害风险日益增大，经济和社会生活的脆弱性急剧增加，而公众的防灾、减灾知识则相当缺乏，二者形成鲜明反差。公众的个人生活、行为习惯和自救互救能力，与防灾减灾的要求相距甚远。全民防灾的知识教育、普及灾害自救互救常识方面还都十分欠缺，因而出现了一些本不应该出现的人员伤亡。比如2005年10月2日晚被山洪冲走的武警福州某部142人进行了连续5昼夜的全力搜救，57人及时被救，遇难80人，还有5人下落不明。而在山洪发生之前，当地防汛指挥部已经发出预警，但是麻痹大意导致惨重后果。2006年，全国因灾死亡人数为3155人，是1998年之后自然灾害造成人员死亡人数最多的年份，且主要由少数重大灾害事件造成，集中由台风、洪涝、滑坡泥石流和风雹等灾害造成，建筑物倒塌、被洪水冲走(溺水)、山体坍塌和泥石流掩埋、雷击等是致死的主要直接原因，集中分布在华东、华南、西南等地，男多于女，壮年死亡人数较多。发达国家每年因灾死亡的人数一般只是几十人或几百人。如2008年6月14日日本东北地区发生的里氏7.2级地震，只造成10人死亡，受伤人数超过260人，数十人下落不明。

还有一些地方政府、部门和单位不少干部对于灾害管理工作的重要性缺乏认识，还没有把这项工作纳入重要的议事日程，还不愿意在预防上花钱。有些领导同志缺乏忧患意识和危机意识，存在侥幸心理，总觉得事故灾难或突发事件离自己很远。也有一些同志对突发公共事件依法预防、依法处置的意识、素质和能力不强，在处置突发事件的时候，措手不及。有的对于灾害管理工作特别是辖区内灾害的基本特征缺乏深入研究，对于灾民特别是特困户、重灾户的救助，特别是灾后重建缺乏有效的措施和办法。也有的地方还不善于进行减灾宣传和教育，许多措施只是停留在文件上面，没有细致入微地化为人们的具体行为。此外，有些地方、部门或单位在信息报送方面还存在缓报、瞒报、漏报的现象。

从总体上看，我们的灾害宏观管理体制与发达国家差不多，有些国家还学习我国的减灾、救灾综合协调的体制。但是我国灾害管理机构比较分散，职能比较单一，综合协调不够。例如重庆开县“11·23”特大井喷事故发生以后，时任国务委员的华建敏同志代表党中央国务院到重庆，宣布的第一条就是请市委书记黄镇东和市长王鸿举同志继续担任总指挥，他强调灾害救援管理应条块结合、属地为主。因为应急的资源都在地方党委和政府，职责非常明确，理念特别清晰。但是有的中央企业总是讲自己的级别，不尊重地方政府，不能及时将自己企业的安全风险、应急预案通知地方政府。重庆开县的特大井喷就暴露这个问题。事发前，中石油在重庆开县开采石油的单位，对石油开采过程中可能造成的事故，可能引起的危害及相关预案没有及时向当地政府备案。钻井队也未向周围居住的村民进行必要的生产安全宣传，发生井喷时又不及时压井，以致出现重大事故，造成重大伤亡，6万群众被迫紧急转移，243人遇难。我们应该认真吸取这些教训，不断健全我们的应急管理体制。当前，国际社会中主要有两种类型的救灾体制，一种是美国和日本的体制，设立有专门的协调机构，其他部门互相配合；一种是俄罗斯的体制，设立联邦紧急情况部，有专门的部队和飞机等设施，单独实施救灾。我国国务院总理、四位副总理及政治局近一半的委员都分别管理着中央或地方相应安全减灾及应急工作。这说明中央对这一领域已十分重视，但在体制上尚无国家高层的专门机构和专门人员负责管理，所以，各部委、各省市也难以统一步调快速行动。安全减灾及应急是一个涉及国家和亿万人民切身利益的大事，我们必须以战略高度，从体制、机制和法制上全面部署这一领域的任务。

目前，许多地方在人员编制、技术手段、基础设备、科技水平和人员素质等方面都不能适应快速处置危机的需要。根据水利部提供的资料，至2004年全国有639个城市有防洪任务，可达到国家规定的防洪标准的城市仅占有防洪任务城市总数的27%。另外，据原卫生部2001年统计，全国335个地市级城市有急救中心153家，但其中有网络覆盖能力的只有73家，其中配备了计算机指挥和GPS卫星定位系统的只有18家。消防装备中消防车近2000辆超期服役，呼吸器占应配数量的61%，消防隔热服占应配数量的55%，防化服占应配数量的88%，新式灭火防火服占应配数量的25%等。由此可见，我国灾害应急能力面临的形势是十分严峻的。

在2002年“5·7”空难发生以后，飞机坠落到海里，当时国家没有探测飞机在海上遇难后坠落位置的专用设备，辽宁省、大连市、黑龙江等地人武部门提供的探测设备交汇出来的点跟实际的点差了1公里，最后不得不把美国海上定位的专用仪器设备和专家请来，很快就定下来了。所以，没有这些先进的科技装备和设备，想快速处置突发事件不可能。有毒有害气体外泄、泄漏，造成群众遇险，是什么成分如不能快速检测出来，又怎么能够有效应对。所以，提高装备水平和应急处置能力是一项重要任务。

我国许多地方，一是缺乏具体细致并且操作性较强的指导救灾工作的标准、程序和规则。二是缺乏应急能力和灾害的科学评估体系，培训和演练不足，很多城市在卫生、绿化等方面都有评级指标，但是应急能力和灾害处置行动的评估体系和指标还没有一套科学的东西。而美国联邦政府对50个州，每年都要进行一次灾害的能力评估，涉及13项量化指标。三是灾害救助预案尚不健全，许多地方即使制定了预案也不进行演练，当然灾害来时也就不可能顺畅地执行。我们如何结合我们国家的实际和特点，建立健全一整套比较科学的评估体系和指标，需要我们认真地研究。

2005年，汕头华南宾馆的火灾发生后，遇险人员都不知道寻找逃生通道，还把被子找来包起自己，钻到床底下，简直是等着活活烧死。几年前我国在莫斯科留学的大学生，火灾时乘坐电梯撤离，最后在电梯里被活活烧死。这些都反映我们的职工和群众自救、互救意识和能力很差。另外，像心肺复苏功能，在新加坡、中国香港平均每18个人就有1个人掌握心肺复苏功能。在一些公共场所可直接找到带有电击复率功能的心电监护仪，按照使用说明对心脏病患者进行现场救治，我们在这两方面的差距就更大。所以，提高我们全民族的忧患意识和自救、互救能力，是一个重要且迫切的任务。

我国灾害管理领域的法律、法规尚不健全，缺乏综合性的《救灾法》、《突发事件应对法》和类似的行政法规，严重制约了救灾工作的开展，导致出现许多不规范现象。譬如，灾难认定机制问题，即灾难由谁来认定和由灾难引起的非常状态。通常，灾难认定由行政部门、立法机关或者是两者共同认定。只有先认定了具体的灾难，才能实施应对之策。我国当前的灾难应对机制一是认定“滞后”的缺陷。2003年大规模爆发的“非典”危机，春节之前已在广东肆虐，到北京、香港等地陆续出现严重灾情，具体有效的灾难应对对策才出台实施。2008年1月刚发生的雪灾亦是，湖南等地的灾情、广州火车站的拥堵情况严重，直到温总理到灾区进行视察，各级部门具体应对策略才形成。二是救灾指挥上协调机制不畅。如大雪灾中，广东省委和省政府已经动员外地人留在广东本地过年，请他们“留在广东、留在这片洒下了你们辛勤汗水的地方，过一个特别的春节”。但是，在1月31日，铁路方面发布了一个通知：京广南段铁路运输能力基本恢复，力争在今后5日内完成广东地区所有持票旅客的输送。结果，大量急切回家的人们从四面八方涌向广州火车站，再次造成严重的拥堵现象，仅2月1日这天就有50万旅客滞留火车站。三是救灾机制不明，如抗击“非典”期间为保证群众的急需，当时有关部门下达指令性计划，让生产口罩、呼吸器的工厂生产了许多，但是在党中央和国务院的正确领导下，我们3个月就取得了决定性胜利，大量口罩、呼吸器积压，卖不出去了，这些企业找有关部门请求给予适当经济补偿，不了了之。德国相关法律明确规定，志愿者不管在哪个地方遇到突发事件，参加应急救援，所在单位必须视同他上班，不得扣减工资，咱们现在的法律也没有。汶川地震有的志愿者是辞职到灾区的。所以，类似这样的问题都需要在我们今后应对突发事件的法律法规当中，逐一给予明确和解决。

新中国成立以来尤其是改革开放以来，我国经济总量大幅提高，国家财政收入从1950年的62亿元猛增到2007年的5.1万多亿元，与此同时，中央救灾投入也从1950年的0.6亿元增加到2003年的40.5亿元，2007年高达555.2亿元。充分体现了中央对救灾工作的重视。但必须看到，随着社会的发展，一方面，救灾工作在灾民生活安排上，已经从原来灾后“不冻死人、不饿死人、不发生大面积的疫情流行和大批灾民外流乞讨”，转变到目前的“有饭吃、有衣穿、有房住、有干净的饮用水，不发生大范围疫情”，对救灾工作的要求有明显提高。第二方面，目前自然灾害多发生在少数民族和经济不发达的地区，这些区域地方财政困难，群众自救能力很弱，对上级救灾的依赖性还比较大。第三方面，随着粮食价格和建筑材料价格的上涨，救灾的成本也进一步增大。目前，中央对灾民倒房的补助每间从300元提高到600元，口粮补助从0.5元/斤提高到0.7元/斤，灾民应急安置补助150/人，新增了旱灾救助补助。与实际情况相比略显偏低。政府救灾资金投入与救灾工作需求之间的不协调现象，导致有的地方出现小灾不救、大灾小救的问题，受灾群众的生活受到一定影响。