日本位于地震和火山活跃的环太平洋活动带。日本的国土面积虽然仅为全球面积的0.25%，但发生的地震次数和活火山分布占全球的比重却很高。全世界发生6级以上地震的约20%发生在日本。全球共有活火山829座，其中86座在日本，占全球总数的10.4%。同时，由于特殊的地理、地形和气象条件，日本还经常遭受台风、暴雨和大雪等灾害。

日本十分重视防灾救灾立法工作。在基本法方面，制定了《灾害对策基本法》、《灾害对策基本法实施令》、 《灾害对策基本法实施细则》；在地震灾害方面，制定了《大地震对策特别措施法》、《大地震对策特别措施法实施令》、《大地震对策特别措施法实施细则》；在灾害救助方面，制定了《灾害救助法》、《消防组织法》、《灾害救助法实施令》、《灾害救助法实施细则》、《灾害时实施应急措施人员的损害补偿条例》、《灾害时实施应急措施人员的损害补偿条例实施细则》。而且，近几十年来，每次重大灾害发生后，日本都及时制定了新的灾害管理法律，不断健全灾害管理法律体系。例如，日本在1995年发生阪神大地震的同年，就制定了《地震防灾对策特别措施法》、《受灾街区恢复特别措施法》、《关于对应阪神淡路大震灾的特别财政援助资助的法律》，并对《灾害对策基本法》进行了修改；1995年发生地铁沙林事件，同年日本政府马上制定了关于防止沙林等侵害人身的法律。1999年发生东海村核材料加工设施事故，政府很快就颁布了《原子能灾害对策特别措施法》。这些法律种类多，覆盖灾害的预防、应急和灾后重建各方面(见图2-2-3)。

日本的紧急救援管理体系分为中央政府、都、道、府、县政府和市、町、村政府三级。

内阁总理大臣(首相)是日本中央政府应急管理的最高行政首长，负责领导防灾救灾工作，并担任中央防灾会议的主席。中央防灾会议是日本中央政府防灾救灾的主要决策议事机构，首相为会议主席，由防灾大臣(1名)、各省厅大臣、指定的公共部门首长(4名)和专家学者(4名)组成。中央防灾会议的主要职责是：制订和组织实施防灾计划；制订和推动实施灾害应急计划措施；根据首相和防灾大臣要求审议有关事宜；就重要事宜向首相和防灾大臣提出建议。

内阁官房作为首相的辅佐机构，在政府日常应急协调管理方面发挥着重要作用。为了确保在发生大规模灾害时，日本首相官邸、中央省厅与相关防灾公共机构间的情报搜集、联络，灾害本部做出正确的判断，在内阁府还设置了被称为中央防灾无线网的情报通信网络。内阁官房应急管理的主要职责是：收集危机信息并向有关部门传达；召集各省厅建立应对危机的机制；综合协调各省厅的应急决策措施；负责对外宣传，以消除国民的恐惧和不安。为了提高灾害综合管理的能力，1998年日本通过修改《内阁法》，在内阁官房设立了“内阁危机管理总监”(副大臣级)，组建由该总监直接领导的“安全保障与危机管理室”，专门负责危机管理事务(除国防外)的日常协调管理。内阁危机管理总监的主要职责是：在应急时，负责分析事件形势做出第一手判断，迅速与有关省厅联络和进行综合协调，发布最初应急措施，辅助首相和官房长官采取应急对策。在平时，则站在内阁的立场上，研究制定政府危机管理对策，检查和改善各个省厅的危机管理体制。通过以上措施，日本政府改变了以往各省厅在危机处理中各自为政，相互保留所获得信息，管理分割的局面。

日本中央政府各部门分别负责各自职责范围内的防灾救灾工作，处置可控范围内的突发事件。发生较大灾情时，中央各部门将根据灾害管理法律和规划，在首相及内阁危机管理总监的总体协调下，开展紧急救援救助工作，其中警视厅、消防厅、气象厅、自卫队等部门是应急管理的核心部门(见图2-2-4)。

根据国家《灾害对策基本法》和地方防灾会议条例，日本都道府县和市町村地方政府都设有自己的防灾会议，作为地方防灾救灾的决策议事机构。行政首长(知事)是地方政府防灾救灾工作的最高领导，直接负责本地应急管理工作。防灾会议由当地行政首长任会议主席，地方政府部门、公共机构和都道府县或市町村的代表组成，主要任务是制定防灾规划和推进实施。在都道府县等地方政府与中央机构配套，都设有“灾害管理总监”或“危机管理总监”，主要职责是：发生紧急事件时辅助行政首长进行应急处置，强化政府各局的应急功能，协调相关机构的应急救援行动。同时，地方的城市政府以及农村的村町政府也设有专门灾害管理人员，协助地方行政首长进行防灾救灾工作。

综合防灾部是地方政府应急管理的综合协调机构，由危机管理总监领导。综合防灾部由信息管理和实际行动两个方面的部门组成。信息部门主要负责灾害信息的收集、分析、战略判断，灾害发生时，警视厅、消防厅、自卫队等部门的派驻人员将本部门渠道收集的信息汇总到信息部门。实际行动部门主要负责灾害发生时的指挥协调。综合防灾部在危机管理总监的管理和指挥下，进行防灾救灾工作的日常管理和综合协调，与政府各局进行沟通联系，确保政府防灾机构之间的信息联络。

地方政府各部门根据地方制定的灾害管理规划、手册、预案等，都有明确的职责分工。例如，在发生灾害时，总务局负责与相关防灾机构进行联络协调，与市、町、村进行联络沟通，收集和分析灾害信息和通信联络，进行灾害对策的综合协调等职责。财务局负责灾害对策的预算，车辆的调度，紧急通行车辆的确认标志，征用应急设施工程等职责。生活文化局负责灾害的宣传，听取居民意见，收集灾害记录、照片和信息，与外国团体联系，支持志愿者活动等职责。教育局负责受灾学生的救护和应急教育，发放受灾学生的学习用品，检查、改善和维修文教设施，与避难场所协作等职责。

在日本，民间防灾组织、志愿者、社区组织、企业、公民等各种社会组织，都是防灾救灾工作的参与主体，通过组织和资源整合成为防灾救灾体制的组成部分。根据法律规定，日本的红十字会、医疗卫生、民间电视台、汽车运输业等社会组织，都被确定为公益性防灾机构。各级政府通过与这些社会机构签订协议的形式，使社会团体在平时和应急时都能积极参与防灾活动，以充分利用各种社会资源进行救援，确保应急物资、人员、设施和设备，减轻政府负担。各级政府通过制定法规和规划，明确了各种社会组织在防灾救灾中的具体责任，加强地区、社区和单位的灾害管理功能和能力。为了使各种社会组织有效参与防灾救灾工作，各级政府和防灾部门通常制定有各类规划、手册、指南、预案，明确显示应该采取行动指南和选择。