2.2 行政发包制：定义与特征

“行政发包制”概念与经济学的企业理论有着密切的关联。经济学的企业理论区分了企业治理的两个基准模式：发包制（subcontracting）与雇佣制（employment relations），前者对应着两个企业之间的市场交易关系，后者对应着企业内部的行政命令关系。在组织形式上，企业如果是“自己生产”，则是对应着“雇佣制”，即企业主提供生产性资产，雇佣工人，进行生产；而“外部购买”对应着“发包制”，意味着承包企业负责组织生产，提供生产工具和雇佣工人。雇佣制也可以看做是韦伯意义上的科层制或官僚制。企业究竟是在企业内部生产，还是把一部分生产环节外包给市场上独立的组织，涉及企业组织最优边界的决定问题，这是自科斯以来经济学企业理论讨论的核心问题（Coase，1937；Williamson，1975，1985；Grossman and Hart，1986；Hart and Moore，1990）。

在关于企业边界的各种理论中，Holmstrom和Milgrom（1994）提出的“企业作为一种激励系统”的观点独具特色。他们从资产的所有权（asset ownership）、激励契约（incentive contract）和任务分配（task assignment）三个角度对发包制和雇佣制进行了更系统的区分。[2]在发包制下，承包方拥有资产所有权，给定发包企业支付的价格，承包方所耗费的成本越低，净收益越高，所以承包方面临高强度的激励契约（即报酬与企业绩效高度相关）；作为委托人的发包方只是支付给代理人（承包方）一定的价格，购买其产品或服务；产品如何生产完全由承包企业决定，后者自由裁量权非常大。雇佣制的特征是委托人拥有生产性资产的所有权，向雇员（代理人）发布指令进行生产，雇员的自由裁量权比较少；鉴于雇员在企业内部要完成多任务，为了不诱使雇员厚此薄彼，雇佣制设计了一种弱激励的薪酬体系（即薪酬与企业绩效的相关性较弱）。[3]

经济学关于企业发包制与雇佣制的区分很有启发意义，但其分析框架无法简单复制到我们关心的行政组织和政府治理的领域。这里主要存在三个问题： 首先，在行政组织领域，交易费用理论和产权理论均强调的资产专用性在大多数场合不是一个关键性因素（Moe，1990）。其次，企业的利润最大化假设无法简单复制到行政组织。最后，虽然政府的边界问题如同企业的边界问题一样重要，但是政府组织边界内的治理结构（如行政权分配，预算与内部控制）对于我们理解政府组织的性质和特征极为重要，而上述企业理论完全没有涉及。

周黎安（2008，2014，2016）借鉴企业理论中关于发包制与雇佣制的观点，提出并完善了“行政发包制”的概念。目前经济学和社会学文献主要研究纯粹的“科层制”和“外包制”，而“行政发包制”作为一种理想类型属于一种混合的中间形态，即在行政组织边界之内的“内部发包制”：在一个统一的权威之下，在上级与下级之间嵌入了发包的关系。这如同农村集体土地制度下的“分田到户”：土地从所有权来看仍然属于集体所有制，村集体拥有对土地的控制权（如土地分配权），但是“分田到户”相当于在集体所有的框架下植入了发包的内容，农民享有相对独立的生产决策权和收益权。[4]

为了描述行政发包制的特征，我们将行政发包制与典型的科层制和外包制做一个对比。这里我们借鉴Holmstrom和Milgrom（1994）的思路，同时注意到行政组织与企业组织之间的重要区别，提出区分行政发包制、科层制与纯粹外包制的三个维度。这三个维度分别是行政权的分配、经济激励及内部考核和控制。行政发包制与纯粹的科层制和外包制在这三个维度上存在系统的差异。

首先，在行政权的分配上，行政发包制呈现以下两个基本特点：第一，委托人（发包方）拥有正式权威（如人事控制权、监察权、指导权、审批权）和剩余控制权（如不受约束的否决权和干预权）。这反映了行政组织内部上下级之间的权力分配，而非纯粹外包制下发包方和承包方平等的契约关系。[5]第二，具体的执行权（即通常所说的事权）交给了承包方，更重要的是，承包方还以自由裁量权的方式享有许多实际控制权，即所谓的“天高皇帝远”的情形。

其次，在经济激励方面（即财政预算和人员激励），行政发包制与科层制存在鲜明的区别，总体上表现为承包方拥有“剩余索取权”[6]和面临强激励[7]的特征，即承包方所能控制的财政预算和人员的薪酬福利均与行政府服务的数量和人员努力的程度高度相关，承包方面临自筹资金的压力。在预算权分配上行政发包制有以下两个基本特征： 第一，承包方与发包方处于财政或预算分成关系，承包方拥有剩余索取权，通俗地说就是“交够上级的，剩下就是自己的”。在现实生活中最常见的情况是，处于承包地位的下级政府或行政部门需要向上级上交一个定额或固定比例的预算收入，或者上级单位设定一个补助额（或拨款额），政府单位实行财政或预算包干制；如果上级补助拨款或预算不足，下级承包方则需自筹解决，自负盈亏。[8]第二，承包方的预算支出能力高度依赖于其筹集财政收入或收费的能力，即所谓的“收支一条线”。行政发包制在承包方的人员薪酬决定和激励体系上比较接近市场化的安排，薪酬和福利（包括奖金、晋升甚至灰色收入）与创造的收入或服务高度挂钩，是一种收入分成的强激励形式，而非采取固定的薪酬和福利方式。

行政发包制之下的财政（预算）包干制意味着承包方的支出责任与财权、财力是脱节的。发包方基于上下级权力关系，以行政事务包干的方式要求承包方承担所有相关的支出责任，而与此同时未必安排了与这些支出责任相对应的财权和财力。承包人必须自寻财路，弥补两者之间的缺口。发包人和承包人有一个隐含的契约或约定，承包方自寻财路的做法只要在一定限度内都是被允许的，也就是说，承包方拥有某种事实上、非正式的“财权”，如征收附加税或额外收费。

第三，相比强调程序和规则的科层制，行政发包制的内部控制是一种结果导向的、人格化的责任分担。中国长期沿用的“属地管理”所强调的就是“谁主管，谁负责”，即辖区内发生的所有事情，不管是否与辖区内部的管理有关，都属于辖区行政首脑的责任。上级下达的任务指标，往往以结果论英雄，不管下级是否有能力和条件完成，或者执行过程是否严格合乎程序和规则。有不少公共事物属于跨区域性质（如剿匪、污染治理、物价控制、食品安全），或者具有跨区域的溢出性（如教育收益），按照“属地发包管理”的逻辑，这些事情也是地方政府的责任。这种结果导向和人格化的问责便于减少中央的责任和管理负担，对于承包方来说则是责任明晰和考核压力大的一种制度安排，但在属地之间联系紧密、承包方自主程度不高的情况下容易导致责任、权力和能力的脱节。由于在行政发包下承包方具体执行发包方交办的事务，拥有许多自由裁量权，同时也控制了相关信息的向上披露，所以上级经常也只能依赖最终的结果进行考核和控制。

关于行政发包制上述三个特征，尤其是第一个特征，容易引起误解和争论[9]，原因在于行政发包制是一种混合形态，兼具理性科层制和纯粹外包制两者的一些重要特征，但又区别于两者；它同时包含了决策权、预算薪酬和问责方式三个维度的特征，这些特征还是一个内在一致、相互支持的有机体。目前文献中关于中国政府治理特征的描述，如M型结构、地区分权的权威体制、财政联邦主义等，均只涉及其中一个（如决策权）或两个维度（决策权和财政权）。所以我们需要做进一步的解释。

关于在行政发包制下委托人和承包方的权力分配关系，我们以当今中国的政府间关系为例加以说明。所谓委托人所拥有的正式权威如“指导权”“监督权”和“干预权”以及承包方拥有的具体实施权，就是对应着下述情况：中央关于某些战略目标给出一些纲领性的指导意见，具体实施方案交由地方政府决定；由于中央给出的指导意见往往只是一些大的路线方针（即“指导权”），地方政府在决定实施细则时面临较大的决策空间[10]；中央对于地方具体实施的效果也经常会进行事后检查验收（即行驶“监督权”），如果发现地方在执行政策时出现重大偏差也可能会进行必要的干预。如果考虑到多个层级间的政府关系，那么“指导权”和“执行权”就是相对的，上一级对下一级的工作具有指导权，而下一级总是具有执行上一级指示的相当的自由裁量空间（即执行权和相应的决策权）。比如政府的“五年计划”，从中央到省、市、县都会提出各自版本，而上一级政府的五年计划就是下一级政府五年计划的指导意见，下一级的五年计划相当于是上一级五年计划的具体实施细则。[11]

这里定义的发包方与承包方的行政权分配在现实当中的对应最接近于我国政府间的“块块”关系，如果将此概念延伸至政府间“条块”关系、“条条”关系或者“条—块—条”关系，发包方的行政权力的内涵要发生相应的变化。比如上级环保部门将一些环境整治任务（如治理雾霾）发包给下级地方政府，并定期考核环保任务的完成情况。在这种情况下，发包方就没有对于承包方的人事任免权，但拥有监察和指导权，甚至可以找地方领导人约谈或通报批评。当然，发包方拥有的行政权力大小和组合直接影响行政发包制的治理特征和结果。

为了更清楚地理解行政发包制的特征，我们不妨将它与严格意义上的官僚制或科层制进行比较。韦伯（2010）定义了现代官僚制的一系列特征，从我们的角度看，有如下五个特征值得强调：第一，官员有稳定的职业前景和晋升机会；第二，科层制内部存在上下级权力关系，职位的权限（管辖权）由法令清晰规定；第三，官员有可靠、合理的薪酬；第四，行政工具的集中化；第五，官员受到纪律和规则控制。第四个特征是指官员自己不提供行政所需的设备和费用，科层组织集中提供。韦伯认为官员的管理权与行政工具所有权的分离是现代官僚制的一个核心特征，据我所知，这个特征在现有的关于韦伯官僚制的研究中没有给予足够的重视，而行政发包制理论使我们重新认识它的重要性。

我们所定义的划分官僚制（科层制）与行政发包制的三个维度——行政权的分配，经济激励与内部控制，与韦伯对科层制特征的描述有着明显的对应关系。行政权的分配对应着韦伯科层制的第二个特征，行政发包制意味着在上下级的权威关系中，作为下级的承包人享有大量的自由裁量权（实际控制权），与官僚制下由法令严格控制的职权相对应。经济激励（即财政预算与人员激励）对应着韦伯科层制的第三和第四个特征，行政发包制意味着财政和预算包干制，承包人必须全部或局部自我筹资，以完成财政上缴和经费支出的任务，人员的报酬取决于提供服务的收费或收入分成，这和官僚制的全额财政预算及人员收入与业务活动无关的固定薪酬形成对照。内部控制对应着第五个特征，行政发包制意味着以结果为导向的考核与监控，纪律、规则和程序作用有限，而官僚制强调规则、程序和法理约束。

行政发包制的“行政性”内涵主要体现在以下三个方面：第一，发包人与承包人同处于一个权威体系，发包人具有支配性权力（所谓“权大一级压死人”），且双方处于“不完全契约”的关系，发包人有剩余控制权；这区别于正常情况下市场外包关系，双方处于自由平等的契约关系。第二，承包人具备晋升到上一级发包人的可能性，即具有“仕途前景”，如果存在多个相似的承包人，则承包人处于“官场竞争”关系。晋升序列是决定行政内包与外包边界的核心维度，虽然不是唯一维度（周黎安，2016）。第三，承包人面临一定的官僚规则约束和程序控制。而“发包”所刻画的是承包方所承担职责的范围和压力、自由裁量空间、筹集“预算外”收入的责任、参与分享收入的剩余索取权以及结果而非程序、规则导向的问责与考核。行政发包制当中“行政性”设置的重大意义体现在：委托人的正式权威和剩余控制权是用来控制重大决策，否决、制止和监督承包人的决策和行为。上级政府对下级政府定期和不定期的指导、巡视和监察，针对某项规定实施效果的检查等等，都是委托人的防范和纠偏行为。官僚规则和程序控制则是约束承包人的常规化制度设置。简言之，“行政性”的核心就是约束“发包制”在政府内部可能造成和放大的扭曲及伤害效应，就是试图通过一系列管控机制、激励机制（如晋升机制）和官僚规则，将承包人狭隘自利可能伤及委托人的行为限制在可以接受的范围。从这个意义上说，政府发包离开了行政性约束就像脱缰的野马一样不可收拾。在政府内部引入发包其实对行政性设置提出了更多的要求。当然，“行政性”设置越有效，承包人所享受的自由空间就越小，发包制的成分也就越少。在这种情况下，行政与发包是替代关系。[12]

行政发包制的总体特征是正式组织内部的层层发包关系，类似于在企业内部引入市场交换关系，让原来受行政协调和控制的两个子公司之间的投入产出关系变成市场的竞争性交易关系。行政发包制不同于西欧中世纪的封建庄园制，后者不存在大领主与小领主之间的行政隶属和统摄关系，而是平等的契约关系和合作关系。在庄园制下，君主和分封的诸侯或庄园主属于一种非常松散的“市场交换”关系，君主分封“采邑”或“庄园”给诸侯和庄园主，换取后者的进贡、效忠和保护，在必要时封建诸侯必须为君主出兵打仗。封建庄园主和诸侯是非常独立的政治和经济组织，他们拥有自己独立的行政、土地、军队和司法，君王不干涉封建庄园和诸侯的任何内部事务。君王如同在市场上通过支付报酬（如采邑、封地）购买诸侯和庄园的行政和军事服务。中国周朝的分封制也不属于行政发包制，周王室与诸侯在权力关系上没有严格的统摄关系，诸侯拥有自己独立的行政、领土和司法。与西欧封建庄园制所不同的是，周朝的分封更多是基于宗法和血缘关系。

因此，行政发包制作为一种混合形态的组织类型，相当于在科层制内部引入了“分封”和“包干”的因素，或说在科层制的外壳之下植入了“发包制”的灵魂。

进一步看，行政发包制相比科层制来说其整合性和一体化协调的程度更弱，但因为承包方拥有较大的剩余索取权和自由裁量权，承包方激励强度较高；相比纯外包来说则其整合性和协调性则更强一些，毕竟委托人和代理人尚属于政府内部的上下级关系，在统一的权威框架之内，激励强度和自由度也相应地要弱一些。因此，行政发包制并不意味着完全没有一体化协调和整合性，它在这方面所呈现的特征，取决于我们要比较的基准。然而，正是因为行政发包制糅合了科层制和外包制的特征，它自身往往呈现出一系列看似矛盾的组织现象，比如发包方占有绝对的权威和剩余控制权（即相机干预权和否决权）与承包方拥有充分的执行权和自由裁量权共存，严格、繁复的官僚规则与大量的变通、潜规则和违规行为并立，正式与非正式制度高度结合。

正式制度中的非正式运作及其各种策略运用和变通实践在社会学中有大量的研究（王汉生等，1997；欧阳静，2011；周雪光，2013），这些文献均以韦伯的科层制为基准看待中国行政组织内的实际运行和策略运用如何有悖于科层理性的原则。从我的角度看，其实这些非正式运作和策略变通正是行政发包制下正式的权威关系和科层规则、承包方自由裁量权的积淀以及“结果导向”的考核逻辑三者之间互动的必然产物。对于严格科层制的一系列系统“偏离”也许纳入行政发包制的分析范畴更容易被解释，因为后者将这些非正式制度和变通实践作为“均衡”的常态现象而不是“偏离”来看待。行政发包制本身就包含了科层制的权威性、正式性与发包制的相机性、便利性和结果导向的共存与交织。[13]换句话说，用严格的科层制作为我们看待中国政府现象的基准也许过于理想了，而以行政发包制为观察基准可能提供了更贴近也更有价值的视角。