第二节 冷战时期美国对外隐蔽行动的发展
太平洋战争爆发后，罗斯福总统于1942年6月13日下令改组美国情报系统，撤销情报协调办公室，成立战略情报局（Office of Strategic Services），其任务不仅要为参谋长联席会议收集、研究、分析和提供情报，也要在敌国和敌人占领区进行“秘密活动”（secret operation），包括制造和散布谣言、传单、假文件，组织和支持“第五纵队”等所有“制造混乱、分裂及瓦解敌人士气”的活动，以及蓄意破坏、组织开展游击战，联系并支持地下抵抗团体等颠覆活动。(16)这样的机构在二战结束时即被解散，但积累了大量的经验以及相关人才，为日后的中央情报局的成立打下了良好的基础。(17)正如美国政治学家约翰·雅各布·纳特（John Jacob Nutter）所言：“隐蔽行动从早期的偶然使用，到冷战时期上升到对外政策的顶端，典型地体现了美苏的幕后竞争。从前隐蔽行动是单纯的调味品，20世纪40年代末之后成为一道主菜。”(18)当然，在不同的时期，针对不同的对象国，隐蔽行动的部署和实施也有较大的差异。特别是在“猪湾行动”之后，美国对外隐蔽行动不论在国内还是在国际上都受到了较大争议和质疑。当然，由于贯穿整个冷战的美国遏制战略从未发生根本性的改变，所以尽管历届政府对待隐蔽行动的态度和举措有所不同，但从未停止美国对外隐蔽行动的步伐。
二战之后，美国视苏联势力范围的不断扩张为西方自由世界的严重威胁，随着“铁幕”的缓缓下降，美苏双方从合作走向对抗。杜鲁门政府提出并推行了贯穿整个冷战时期的遏制苏联的大战略。具体包括：在意识形态方面，积极渗透和推广美国式“民主”与“自由”；在军事方面，组建北大西洋公约组织，建立国家联盟战略；在经济方面，提出马歇尔计划，推行贸易管制、金融限制、进口限制等一系列措施拉拢西欧、遏制苏联及东欧社会主义国家。在“杜鲁门主义”部署和实施的过程中，美国广泛开展了政治、经济、外交、军事和心理战等多种手段和策略，而隐蔽行动也逐步成为美国对外战略中常用的一种手段。杜鲁门政权担心苏联的心理战，因此在1947年12月出台了国家安全委员会文件NSC4-A组成了新的国家安全委员会来启动和平时期的秘密行动。NSC4-A任命中情局局长负责心理战，同时确立了隐蔽行动由专门行政机构中央情报局负责，其被赋予这一功能至少部分是因为其控制了大量资金，这样行动暴露的风险会最小。但中情局早期进行的隐蔽行动引起了国务院和国防部官员的不满。国务院认为这一角色非常重要以至于不能由中情局独自承担，认为军方可以在五角大楼设置一个新的隐蔽行动机构。终于，1948年6月18日，新的指令NSC 10/2取代了NSC4-A。NSC 10/2任命中情局实行隐蔽行动而不仅仅是心理战，定义所有活动是“本国实施或发起的针对敌国、敌对组织或帮助盟国、友好组织，但其重要性使得任何为其负责的美国政府都未明显授权于某人，一旦被揭露，美国政府似乎可以不为其负任何责任”。1948年9月1日，中情局成立了政策协调办公室（The Office of Policy Coordination，简称OPC），按照NSC 10/2指令负责组织和管理隐蔽行动。OPC在和平时期受国务院领导，在战争时期受军队领导。最初，它直接受国务院和军队管理，无须通过中情局。在朝鲜战争期间，OPC快速成长。战时的需要和其他任务很快使得隐蔽行动成为中情局活动中最昂贵和最重要的部分。考虑到这种情况，中情局局长沃尔特·比德尔史密斯（Walter Bedell Smith）早在1951年就向NSC请求加强政策指导以及制定恰当的“范围和操作”规范。白宫相应的给予了两个方案。1951年4月杜鲁门总统创建了NSC指导下的心理战略委员会（the Psychological Strategy Board，简称PSB）来整合国家层面的心理战战略。1951年10月发布的 NSC 10/5再次确认了NSC10/2制定的隐蔽行动战略，并扩大了中情局对小范围军事行动的控制权限。PSB很快就被艾森豪威尔政府撤销，但隐蔽行动的扩展仍是中情局的主要职能。杜鲁门政权结束后，中情局达到独立管理隐蔽行动的巅峰时期。尽管中情局继续接受NSC、PSB等部门的建议，但中情局局长（Director of Central Intelligence，简称DCI）以外的任何组织或官员以及总统本人都无权命令、批准、管理或限制行动。
1953年艾森豪威尔上台，此时苏联国内正由于斯大林逝世而面临着政治权力结构的重大调整。在继承杜鲁门主义的同时，艾森豪威尔政府更加注重通过政治战、心理战、宣传渗透等方式将共产主义“推回去”，积极促进社会主义国家内部的和平演变。具体包括：在政治方面，国务卿约翰·福斯特·杜勒斯（John Foster Dulles）提出了“解放”政策，主动加强在意识形态领域的进攻；在国际战略方面，提出“多米诺骨牌”理论，把冷战扩大到越南，在全球范围内抵制苏联势力的扩张；在军事方面，提出大规模报复战略，利用美国在核战略上的优势地位对苏联进行威慑。艾森豪威尔政权从1954年开始缩小中情局的职权。按照一系列国家安全委员会的指令，中情局局长对于隐蔽行动的职责被进一步厘清。1954年3月艾森豪威尔总统批准 NSC 5412，重新确认中情局负责对外隐蔽行动。隐蔽行动的定义也开始明确。DCI被任命负责与指定的国务卿和国防部长代表协调进行符合美国对外政策和军事政策的海外隐蔽行动。一年后的1955年3月12日，国家安全委员会发布NSC 5412/1，与NSC 5412一致，除了指定协调计划委员会（Planning Coordination Group）作为负责协调隐蔽行动的机构。1955年12月28日，发布NSC 5412/2，指定国务院、国防部和总统代表负责协调隐蔽行动。艾森豪威尔执政末期，这一小组被称为“国家安全委员会5412/2特别小组”，或简称“特别小组”，作为考察和批准中情局发起的隐蔽行动的机构。特别小组的成员根据具体情况而定。从1959年开始特别小组从不定期的会议改变为每周开会。行动倡议依然由中情局发起，因为其他成员代表通常无法判定行动的可行性。1961年4月“猪湾行动”后，麦克斯韦·泰勒（Maxwell Taylor）将军回顾了美国的军事能力，建议加强对秘密行动的把握。直到1963年都是中情局局长决定是否将中情局发起的项目交给特殊小组。1963年，特殊小组制定了非正式通用标准，包括风险、成功的可能性、暴露的几率、政治敏感度以及成本（中情局的权限最高25000美元），用以决定是否由特别小组来进行隐蔽行动。从1961年11月到1962年10月特别小组，除原来的成员外增加了司法部长罗伯特·肯尼迪（Robert F Kennedy）和泰勒将军（主席），负责执行针对古巴卡斯特罗政权的隐蔽行动。11月肯尼迪总统授权执行任务，任命爱德华·兰斯代尔将军（Brigadier General Edward G．Lansdale）作为国防部特别行动助理及行动总指挥，具体包括军事行动、破坏行动和政治宣传。
进入20世纪60年代，冷战格局中美苏之间的实力差距逐步缩小，日本和西欧快速发展壮大，特别是第三世界国家纷纷独立，并积极寻求民族独立自主，反美反帝情绪达到高潮。在这种国际局势之下，1960年肯尼迪入主白宫，其在就职演说中提出“一手抓橄榄枝，一手抓箭”的“和平战略”，注重对第三世界国家的关注、渗透和影响，积极通过军事援助和经济援助等方式加强对这些地区的控制。1962年1月18日，肯尼迪总统在签署NSAM No．124．时建立了一个特别小组，用于反叛乱行动，旨在防止和限制在友好国家中进行颠覆性的叛乱和其他形式叛乱。1966年初约翰逊总统签署NSAM No．341，任命国务卿负责海外反叛乱行动的方向和协调，指令国务卿建立高级跨部门小组协助完成这些责任。1964年6月2日，NSAM No．303国务卿、国防部长、中情局长将5412特别小组更名为303委员会，但并没有改变其组成、功能和职责。肯尼迪政府期间特别小组和303委员会批准了163项隐蔽行动，在1967年2月约翰逊政府期间批准了142项。然而，1976年丘奇报告委员会最后的报告证实1961年以来中情局进行的几千个项目中，只有14％被认为是303委员会及其前身逐项许可的。那些被303委员会认为是低成本、低风险的项目。最终报告还提到了1967年2月中央情报局备忘录，包括一份303委员会内部决定隐蔽行动的政策决定模式：尽管受到中情局局长的保护，但中情局的报告也曾受到质疑、修改甚至是否定。国务院的提议也曾被修改或建议取消，303委员会有时也会决定由其他某些部门而不是中情局采取行动，或者驻目标国大使要求中情局进行的行动遭到拒绝。
1969年上台的尼克松总统对美国外交进行了重大调整，采取战略收缩的方针，缓和冷战局势。当然，美国反对共产主义的意识形态和争夺世界霸权的根本目的并没有改变。在这种情况下，对于隐蔽行动的部署与实施便显得愈加重要。考虑到安全以及对于美国利益的影响，隐蔽行动的有效性一直是难以衡量的，1969年10月尼克松政府要求国家安全委员会每年召开一次会议，所有隐蔽行动均由其批准和部署。1970年2月17日，尼克松总统签署国家安全决策备忘录40号文件（National Security Decision Memorandum 40），取代了NSC 5412/2，将隐蔽行动小组的名称改为40委员会。部分原因是303委员会的名称在媒体中被提及，存在暴露的隐患。司法部长也成为委员会成员。NSDM 40重新确认中情局局长作为协调、控制和实施隐蔽行动的负责人；他也有责任每年对40委员会批准的隐蔽行动进行总结。尼克松政府初期40委员会定期召开会议，但随着时间的推移正式会议减少，改为通过快递和电话来投票。当有新的计划时才召开会议。按要求，中情局局长每年向40委员会提交报告。当然在实践中并非如此，40委员会认为只有四分之一的隐蔽行动得到了专业政策指导，事实上不是所有的行动都经由40委员会批准。1970年尼克松命令中情局局长策动针对智利总统阿连德的军事政变就没有得到40委员会的一致同意或批准。(19)
1972年的“水门事件”不仅导致尼克松总统被迫辞职，杰拉尔德·福特（Gerald R．Ford）继任美国总统，也使得美国国会对于总统滥用权力极为不满，并加强了对中情局及相关隐蔽行动的调查、监管和限制。随着中情局进行的对外隐蔽行动不断被公之于世，国际及国内舆论对于美国对外隐蔽行动的抨击逐步升级。在这种情况下，福特政府在对外隐蔽行动方面有所收敛，但出于维护和拓展美国国家利益的考虑，并未完全放弃隐蔽行动这一手段。在此期间，参议院成立了以弗兰克·丘奇（Frank Church）为首的“研究政府情报活动特别委员会”，众议院成立了以卢西恩·内兹（Lucien Nedzi）和奥蒂斯·派克（Otis Pike）相继掌管的“情报特别委员会”，取代了原有的40委员会，成员包括总统国家安全事务助理、国务卿和国防部长、参谋长联席会议主席和中情局局长，中情局局长依然负责筹划和实施隐蔽行动。
1977年，竭力推行以美国式的自由民主价值观建立新的世界秩序的吉米·卡特（Jimmy Carter）就任美国总统。卡特总统在其任内逐步完成了从尼克松时期的缓和态势向对苏全面制裁的过渡，并提出必要时使用武力反击苏联对波斯湾的入侵，保护美国在这一地区的利益。总体上来讲，卡特政府时期并未提出全新的战略构想。对于隐蔽行动，卡特在上任当天就签署了第二号总统指令（PD/NSC-2）《国家安全委员会体制》，在国家安全委员会中设立“特别协调委员会”（Special Coordination Committee），明确该机构的任务包括监督隐蔽行动等敏感的情报活动。其后，卡特政府进一步明确了特别协调委员会的人员构成，包括国务卿、国防部部长、中情局局长、参谋长联席会议主席、司法部长、管理与预算局局长等。这一时期国会与总统在隐蔽行动的问题上争论不断、相互制衡，国会通过减少预算投入、加强监督等方式限制隐蔽行动，而总统和中情局则以维护美国国家利益为由持续推行对外隐蔽行动。这样的局势在推行强势型外交政策的罗纳德·里根（Ronald Reagan）上台之后，发生了根本性的改变。里根总统将隐蔽行动作为其“进攻性外交政策的一个基本组成部分”，(20)将美国对外隐蔽行动推到了高潮。
1979年苏联入侵阿富汗，冷战升级。1981年里根入主白宫，试图“重振国威”，提出“重振经济”与“重振军力”两大目标。在军事上，强调既要坚持核威慑，又要做好打各种核战争的准备。在这个背景下，1985年1月18日，里根总统签署了第159号国家安全决定指令《隐蔽行动政策批准与协调程序》（NSDD159）。文件对于隐蔽行动的制定、部署、实施、监督、人员、机构等问题进行了详细、全面的阐述和明确。1989年，曾任美国中情局局长、美国国家安全委员会负责审查隐蔽行动核心小组重要成员的乔治·布什（George Bush）出任美国总统。作为一位对隐蔽行动的实施和作用有着充分了解，并长期参与美国对外隐蔽行动的总统，布什总统签署了一系列文件，对国家安全委员会的职责范畴、中情局局长的作用及职权、隐蔽行动的作用与地位等相关问题进行了明确与强调。随着冷战的结束，国际格局发生了根本性的变化，美国的外部威胁与安全战略都随之进行了重大调整，隐蔽行动这一实现美国外交政策目标的手段也从实施范围、程度、数量和规模等方面做出了改进。
从总体上看，冷战时期美国对外实施的隐蔽行动的实质和目标基本上是相同的，只是随着目标国局势的不断变化，美国政府内部对于干预的程度、干预方式、干预时机以及实施人员及资助金具体细节存在着巨大争议。纵观冷战时期美国部署及实施的诸多对外隐蔽行动，尼克松政府对智利阿连德政府实施的隐蔽行动无疑是较为“成功”的案例。尽管同其他隐蔽行动一样，随着智利局势的不断变化，美国政府内部对于干预的程度、干预方式、干预时机以及实施人员及资助金具体细节存在着巨大争议，但从总体上来看，从阿连德参与竞选一直到在政变中殉职，尼克松政府从未停止对其部署和实施不同程度、不同方式、不同领域的隐蔽行动，逐步影响了扰乱了智利国内经济改革的步伐和效果，改变了智利军队不涉政的传统，煽动了智利民众的反政府情绪，培植了智利反政府党派，最终以政变的方式终结了智利民选总统的命运，开启了长期的军人专制统治的历史。尼克松政府对智利的隐蔽行动发生于冷战的大背景之下，发生在拉美国家普遍掀起反对美国垄断资本控制本国资源的国有化道路之时，发生在“猪湾行动”失败后美国对外隐蔽行动饱受诟病之后，因此，意识形态、经济利益、地缘政治等因素都使美国对阿连德政府实施的隐蔽行动具有极强的代表性。
(1) Roy Godson，Dirty Trick or Trump Card-U．S．Covert Action and Counter Intelligence，Washington，D．C.：Brassey's，1995，p．2．
(2) National Security Council Directive on Office of Special Projects，18 June 1948，FRUS，1945—1950，Emergence Of The Intelligence Establishment，Document 292，1996，pp．213-216．
(3) President Gerald R．Ford's Executive Order 11905：United States Foreign Intelligence Activities，February 18 1976.http://www.fas.org/irp/offdocs/eo11905.htm，2007年8月9日。转引自白建才：《“第三种选择”：冷战期间美国对外隐蔽行动战略研究》，北京：人民出版社2012年版，第33页。
(4) CIA，Consumer's Guide to Intelligence，Washington，D．C.，1995，P．38．
(5) 【美】 马克·洛文塔尔（Mark M．Lowenthal）著，杜效坤译：《情报：从秘密到政策》，北京：金城出版社2014年版，第24页。
(6) Roy Godson，Dirty Tricks or Trump Cards：U．S．Covert Action and Counter Intelligence，Washington，D．C.：Brassey's，1995，p．2．
(7) Loch K．Johnson and James J．Wirtz，“Covert Action：Introduction”，in Loch K．Johnson and James J．Wirtz，eds.，Strategic Intelligence：Windows into a Secret World，An Anthology，Los Angeles：Roxbury Publishing Company，2004，p．253．
(8) 参见白建才：《“第三种选择”：冷战期间美国对外隐蔽行动战略研究》，北京：人民出版社2012年版，第35页。
(9) Gregory F．Treverton，Covert Action：The Limits of Intervention in the Postwar World，New York：Basic Books，1987，p．14．
(10) Scott Lucas，Freedom's War：The American Crusade against the Soviet Union，New York：University Press，1999，p．129．
(11) United States National Security Council，NSC74，“A Plan for National Psychological Warfare”，July 10，1950．Presidential Directives，PD00200，Digital National Security Archive，http://search.proquest.com/dnsa/index
(12) James M．Olson，Fair Play：The Moral Dilemmas of Spying，Washington，D．C.：Potomac Books，2006，p．262．
(13) 白建才：《“第三种选择”：冷战期间美国对外隐蔽行动战略研究》，北京：人民出版社2012年版，第63页。
(14) 白建才：《“第三种选择”：冷战期间美国对外隐蔽行动战略研究》，北京：人民出版社2012年版，第65页。
(15) Gregory F．Treverton，Covert Action：The Limits of Intervention in the Postwar World，New York：Basic Books，1987，p．13．
(16) 美国参谋长联席会议指令：《战略情报局的职责》（J．C．S．155/11/D，27 October 1943，Joint Chiefs of Staff Directive，Functions of The Office of Strategic Services），http://www.foia.cia.gov/docs/DOC-0000417254/0000417254-0001.gif
(17) 白建才：《冷战期间美国对外“隐蔽行动”问题析论》，《世界历史》2010年第4期，第38页。
(18) John Jacob Nutter，The CIA's Black Ops：Covert Action，Foreign Policy，and Democracy，New York：Prometheus Books，1999，P．50．
(19) Final Report of the Select Committee To Study Governmental Operations With Respect to Intelligence Activities，United States Senate，Book I，Foreign and Military Intelligence，pp．54-55．
(20) William J．Daugherty，Executive Secrets：Covert Action ＆ The Presidency． Lexington，Kentucky：The University Press of Kentucky，2004，p．193．