2.中国残疾人康复事业发展的挑战与机遇

2.1挑战：新旧矛盾并存

2.1.1康复服务资源不足，康复服务质量不高。2017年全国残疾人基本服务状况和需求动态更新调查数据显示，有1132.1万名残疾人反映希望得到康复服务，残疾人康复服务覆盖率只有65%，残疾人家庭医生签约率为20.1%。残疾人服务专业化、类别化、个性化服务水平不高。依然存在“残疾人康复需求加大与康复服务能力不足的矛盾，残疾人规模增大与康复资源匮乏的矛盾”^[4]。以辅助器具服务为例，针对贫困残疾人基本辅助器具服务主要以免费配发为主，辅助器具个性化适配服务比例相当低。康复机构服务能力不足，长期以来，基层康复机构的康复服务人员主要通过短期培训上岗，缺乏具有综合技能的专门人才，60%的县级医院和县级康复机构不具备早期康复服务能力，主要问题也与缺乏专业技术人才有关。

2.1.2康复服务在政策整合、机构空间布局、人才培养等方面依然存在问题。康复服务政策在资源整合方面不够，特别是在基层，卫生、民政、残联资源缺乏有效整合、综合利用。康复机构的空间布局也缺乏科学的规划，中西部地区康复机构缺乏，而东部市、区同城重复建设机构的现象不少。康复人才极其短缺，主要表现在缺乏人才系统培养体系，包括高端人才、领军人物、学科带头人、新领域（辅具、预防、社区、职业康复）复合型人才。同时，基础性人才和基层专业技术人员更是极度匮乏，由于工作条件、技术职称等问题，现有的人才队伍也流动性大。在对143个县的县级残疾人服务设施运营管理方面的主要制约因素调查中，反映最普遍的是“缺乏专业人才，队伍不稳定”^[5]。以社区卫生服务中心为例，康复本来是其“六位一体”功能之一，但是由于缺少能够开展康复训练和服务的全科医生，再加上基层公共卫生服务体系中并没有明确社区康复的具体服务目录，导致只有极少数真正能够发挥功能，开展康复训练和服务。

2.1.3人口老龄化导致康复需求大幅增长

老龄化与残疾密切关联，老龄化意味着加大残疾风险。根据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查，2015年我国低龄（60—69岁）老年人口占56.1%，中龄（70—79岁）老年人口占30.0%，高龄（80岁及以上）老年人口占13.9%。老年人健康状况不容乐观，失能、半失能老年人口数量较大，全国失能、半失能老年人大致有4063万人，占老年人口的18.3%。失能老年人口数量庞大，无疑成为我国残疾人康复的巨大挑战。快速人口老龄化对残疾人康复服务提出迫切需要。

2.2机遇：残疾人康复被纳入健康中国战略和国家基本公共服务

国家的政治意愿决定政策设置的导向，也决定一个国家将有限的资源投放于何处。议程设置至关重要，因为如果问题不能被提上日程，那么就不会被考虑，政府也不会做出相关行为。但并非所有利益诉求均可在政策决策中予以体现，政府会在各利益诉求的博弈中做出最终选择。党的十八大以来，党和国家对残疾人康复事业做出许多重大部署和制度安排。

2.2.1残疾人康复已被纳入国家健康中国战略。2016年8月，习近平总书记在全国卫生与健康大会讲话中强调：“健康是促进人的全面发展的必然要求，是经济社会发展的基础条件，是民族昌盛和国家富强的重要标志，也是广大人民群众的共同追求。要重视重点人群健康，努力实现残疾人‘人人享有康复服务’的目标。”^[6]2016年中共中央、国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》中专设“维护残疾人健康”一节，提出“制定实施残疾预防和残疾人康复条例。加大符合条件的低收入残疾人医疗救助力度，将符合条件的残疾人医疗康复项目按规定纳入基本医疗保险支付范围。建立残疾儿童康复救助制度，有条件的地方对残疾人基本型辅助器具给予补贴。将残疾人康复纳入基本公共服务，实施精准康复，为城乡贫困残疾人、重度残疾人提供基本康复服务。完善医疗机构无障碍设施，改善残疾人医疗服务。进一步完善康复服务体系，加强残疾人康复和托养设施建设，建立医疗机构与残疾人专业康复机构双向转诊机制，推动基层医疗卫生机构优先为残疾人提供基本医疗、公共卫生和健康管理等签约服务。制定实施国家残疾预防行动计划，增强全社会残疾预防意识，开展全人群、全生命周期残疾预防，有效控制残疾的发生和发展。加强对致残疾病及其他致残因素的防控。推动国家残疾预防综合试验区试点工作。继续开展防盲治盲和防聋治聋工作”，将对残疾人康复的认识提高到一个新高度，残疾人康复的制度框架更加系统完备。

2.2.2党的十九大报告提出明确要求。党的十九大报告提出“发展残疾人事业、加强残疾康复服务”^[7]。这是党的最高决策第一次明确强调“加强残疾康复服务”，为新时代残疾人康复事业明确了方向和行动指南。政策顶层设计和制度安排为康复事业发展提供更多保障。具体体现在：《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》对残疾人康复工作做出全面的部署；国务院颁布实施《残疾预防和残疾人康复条例》，将残疾预防残疾人康复工作纳入法治化；国务院办公厅印发《国家残疾预防行动计划》，将每年8月25日设立为残疾预防日；国务院印发《关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》；相关部门制定政策将医疗康复项目纳入基本医疗保险支付范围，进一步加强重度残疾人医疗服务及保障等。更为重要的是，残疾预防和康复已被列入国家促进公平最为重要的规划。如国务院《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》明确提出残疾人基本康复服务覆盖率达80%以上的要求。在扶贫方面，《贫困残疾人脱贫攻坚行动计划》将满足残疾人基本康复服务需求作为精准扶贫、精准脱贫的核心举措和任务。在医疗改革方面，残疾人作为重点人群，被全面纳入《“十三五”卫生与健康规划》《“十三五”医改规划》《关于推进家庭医生签约服务的指导意见》《关于实施健康扶贫工程的指导意见》。这些顶层设计和制度安排均为残疾人康复发展提供了更为稳定的资源保障，成为发展残疾人康复的难得机遇。