一、制度观察——非政府组织参与的理论空间

非政府组织在区域人权诉讼这一领域中的活动空间首先受到相应制度的约束，即非政府组织活动的理论空间。因此在实证研究之前，本文先对三个区域人权保护机制关于非政府组织参与诉讼的相关规定进行一个简要的分析。严格意义上，美洲人权委员会以及非洲人权和民族权委员会只是准司法机构（quasi-judicial organs），但上述两个委员会是相应的区域人权诉讼程序中一个重要的组成部分，因此本文的讨论范围自然也包括上述两个委员会。

（一）欧洲人权诉讼机制

《欧洲人权公约》于1950年11月4日签署，1953年9月3日生效。为了保证缔约国对公约的遵守和执行，公约建立了两个监督机构：欧洲人权委员会和欧洲人权法院。公约生效之初，部长委员会的国家间指控是对各缔约国唯一具有强制力的程序，而个人申诉程序和欧洲人权法院的管辖是任择性的。只有在国家承认欧洲人权法院的管辖权的前提下，案件才可以被提交至法院。

在1998年11月1日《第十一附加议定书》生效以前，非政府组织可以在个人申诉程序中提起申诉。欧洲人权委员会在收到个人申诉后，首先应对申诉的可受理性进行审查。如果审查后决定受理，委员会应对案件的实体问题进行审理。在审理过程中，委员会应尽力促使申诉能够通过调解“友好解决”。如果未能友好解决，委员会应作出一份具体报告，说明事实并对有关国家是否违反公约的义务发表意见。报告送交部长委员会和有关各国。自报告送交3个月内，如被告国已经接受欧洲人权法院的管辖权，则案件可由法院作出最终的且具有法律约束力的判决。^[10]根据《欧洲人权条约》第44条，只有缔约国和欧洲人权委员会才可以将案件提请欧洲人权法院审理。个人无权向法院提起申诉，而且在法庭中申诉人也不被视为当事方。因此，在上述制度下，个人和非政府组织参与的空间是非常有限的。

于1998年11月1日生效的《第十一附加议定书》删除了任择性条款，成立了单一和常设的欧洲人权法院。^[11]这意味着在一个独立法院进行个人申诉和国家间指控对所有缔约国都是强制性的。欧洲人权法院成为对个人申诉和国家间指控的可受理性和实体问题作出判决的唯一机构。^[12]

欧洲人权法院的改革大大地拓展了非政府组织参与人权诉讼程序的空间。非政府组织在人权诉讼程序中可以担任三种角色：原告、原告代理人和介入的第三方（interventor）。

首先，《欧洲人权公约》（经《第十一附加议定书》修订）第34条规定：“法院可以接受任何个人、非政府组织或者是个人团体提出的声称自己是公约和议定书所保障的权利遭到一个缔约国所侵犯的受害人的申诉。缔约国承诺不以任何方式阻止有关当事人有效地行使此项权利。”因此，非政府组织可以成为提起诉讼的原告。但是很明显，大部分人权都专属于自然人。非政府组织在《欧洲人权公约》中享有哪些权利，公约并没有明确规定。^[13]

其次，根据欧洲人权法院的《法院规则》第36条，个人、非政府组织或者个人团体可以通过代理人提起申请。^[14]代理人应是在某一缔约国内获得执业资格的律师并居住在某一缔约国内，或者是由审判庭庭长允许的其他人。^[15]因此，通常在实践中，非政府组织要以原告代理人的身份参与诉讼程序，前提是该非政府组织的成员中有符合上述条件的执业律师。

最后，非政府组织可以作为介入的第三方（interventor）向法院提交书面意见或参加庭审。《欧洲人权公约》第36条规定：“法院院长出于公正的合理实现的考虑，可以邀请不属于诉讼当事国的任何缔约方或者不是申诉人的任何人向法院提交书面意见或者是出庭参加庭审。”有的学者认为介入的第三方和“法庭之友”之间存在区别：前者是由于判决可能会直接导致其利益的增减而介入诉讼，“法庭之友”通常只是出于一般或公共的利益而参与诉讼。^[16]但是《欧洲人权公约》并没有为介入的第三方的资格设置特殊条件。《欧洲人权公约》和欧洲人权法院的《法院规则》都没有提及“法庭之友”，欧洲人权法院的判决也很少使用“法庭之友”这个措词。但是从个别使用“法庭之友”这一措词的判决的文字表述来看，介入的第三方和“法庭之友”在含义上并没有明显的区别。例如在穆尼奥斯·迪亚斯诉西班牙案（Muoz Díaz v. Spain）中，判决在案件程序部分提及：“根据《欧洲人权公约》第36（2）条和法院规则第44（2）条，在获得庭长的介入许可下，罗姆语联盟（Union Romaní）在书面程序中作为‘法庭之友’向法院提交了第三方意见。”^[17]

（二）美洲人权诉讼机制

美洲的人权保护体系始于1948年的《美洲人的权利和义务宣言》。目前美洲的人权保护机制主要由两个机构组成：美洲人权委员会和美洲人权法院。于1969年签订、1978年生效的《美洲人权公约》将美洲人权委员会作为其机构之一，并设立了美洲人权法院。^[18]美洲人权法院的管辖权是任择性的。目前《美洲人权公约》只有25个缔约国（而美洲国家组织有35个成员国）。^[19]针对美洲国家组织成员国但非《美洲人权公约》缔约国（如美国、加拿大等）向美洲人权委员会提起的个人申诉，只能根据《美洲国家组织宪章》提起。

1. 非政府组织在美洲人权委员会

美洲人权委员会的个人申诉制度形成于1965年，但只涉及公民和政治权利。1979年10月委员会的章程修订后，委员会可以审议涉及《美洲人的权利和义务宣言》中任何权利被侵犯的申诉。现今个人申诉所涉及的人权不仅可以是《美洲人的权利和义务宣言》和《美洲人权公约》及其附加议定书中包含的人权，也包括《美洲防止和惩治酷刑公约》《美洲强迫失踪人员公约》和《美洲防止、惩治和根除对妇女的暴力公约》中包含的人权。^[20]美洲人权委员会的个人申诉程序最终形成的通常是不具有约束力的决议和相关建议。

在美洲人权委员会的个人申诉程序中，非政府组织可以以申诉人（petitioner）和申诉人的代理人的身份参与申诉程序。根据委员会的程序规则，被一个或多个美洲国家组织成员国的法律承认的任何个人、个人团体或非政府实体可以代表自己或第三方向委员会提交申诉。作为申诉人，非政府组织承担调查事实和提交证据的责任，并参与听证程序（hearing），甚至在紧急情况下可以请求委员会采取临时措施。根据《美洲人权公约》第48（1）（e）条，委员会在请求下可以召开听证程序，听取双方的口头陈述。非政府组织通常会比较积极参与听证程序，因为口头陈述可以更加有效地引起国家对其申诉的关注，扩大申诉的影响力。^[21]申诉人可以任命律师或其他人作为其代理人。^[22]非政府组织也可以向委员会秘书处提交书面申请，作为“法庭之友”参加听证程序。^[23]

2. 非政府组织在美洲人权法院

个人申诉提交后，委员会对申诉是否可受理作出决定。在不能达成友好和解时，委员会将通过一个关于事实和实体问题结论的报告。报告被转给相关缔约国而且通常会公开发表。从转交之日起3个月内，如果相关国家已经接受美洲人权法院的诉讼管辖权，该国或者委员会可以将案件提交给法院。^[24]只有国家和美洲人权委员会才有资格将案件提交法院。^[25]在所有的案件中，委员会始终作为一方。^[26]申诉人在法院中无诉讼资格。但是从2001年5月1日开始，申诉人有权要求委员会向法院提交案件。^[27]

尽管如此，美洲人权法院的制度设计还是为非政府组织留有一定的空间。在法院的诉讼程序中，受害者或其代理人可以自主地向法庭提交报告，并且在程序中始终都可以自主地行动。^[28]因此，非政府组织可以作为受害者的代理人，向法庭提交请求、动议或证据。另外，“法庭之友”可以向法院提交书面报告。“法庭之友”可以是任何个人或者机构，包括非政府组织。美洲人权法院的程序规则对法庭之友提交书面报告的程序进行了较为详细的规定。^[29]

（三）非洲人权诉讼机制

1981年《非洲人权和民族权宪章》在班珠尔通过（又称《班珠尔宪章》），于1986年10月21日生效，并获得非洲统一组织/非洲联盟所有成员国的批准。《班珠尔宪章》第30条建立了非洲人权和民族权委员会（以下无歧义时简称“委员会”），作为监督成员国实施《班珠尔宪章》的机构，负有促进和保护人权的双重职责。

1. 非政府组织在非洲人权和民族权委员会

委员会的管辖权是强制性的。如果缔约国有合理理由相信另一缔约国违反了宪章的条文，该缔约国可以通过来文（communication）引起委员会的关注。^[30]《班珠尔宪章》第55条建立了个人来文程序，允许非缔约国实体（other than those of States parties）提交来文，但是并没有明确规定具体包括哪些实体。

根据委员会的程序规则，非政府组织可以作为申请人、申请人的代理人和介入的第三方参与个人来文程序。委员会的程序规则对根据《班珠尔宪章》第55条提交个人来文的程序进行了细化。根据该规则，任何自然人或法人都可以向委员会提交个人来文。^[31]因此，非政府组织可以作为个人申诉的申请人（complainant）。^[32]如果委员会认为该第三方提供的信息与其将作出的决定相关，委员会也可以接受被告国和申请人以外的第三方的介入。^[33]但是，一项来文是否可被委员会审理的标准非常严格。来文必须提供证据证明存在系统性的、严重的或大规模侵犯人权和民族权的情况，才可能得到进一步的审理。^[34]因此，孤立的个别案件，无论如何严重，都很难得到审理。^[35]

2. 非政府组织在非洲人权和民族权法院

非洲人权和民族权委员会的个人来文机制存在很大的缺陷。例如，委员会对事实的发现或报告对国家只具有建议效力而没有法律约束力，并且采取的所有措施在国家元首和政府首脑大会决定公开以前都是保密的。^[36]这些因素都削弱了委员会的独立性、公正性和影响力。为了弥补委员会个人来文机制的缺陷，于1998年6月9日通过的《关于建立非洲人权和民族权法院附加议定书》（以下无歧义时简称《附加议定书》）成立了非洲人权和民族权法院（以下无歧义时简称“法院”）。《附加议定书》于2004年1月25日生效。

根据《附加议定书》的规定，可以向法院提交案件的主体是：委员会、向委员会提起指控的成员国和在委员会被提起指控的成员国。^[37]个人、群体和非政府组织也可以向法院提起诉讼，但前提必须是国家作出法院有权接受非政府组织、个人或群体提交案件的声明，否则法院对上述诉讼没有管辖权。^[38]任何一方都有权利自己选择代理人。^[39]

《附加议定书》表面上为非政府组织和个人向法院提起诉讼打开了大门，但实际上却附加了很多限制条件，使得一个案件很难进入法院的审理程序并获得判决。一方面，必须由非政府组织承担举证责任，证明存在系统性的、严重的和大规模的侵犯人权的事实，这对于非政府组织而言，是一个严峻的挑战。另一方面，法院对由非政府组织提起的诉讼的管辖权取决于国家的同意。而至今法院还没有作出一个对上述诉讼有管辖权的判决。^[40]