一、综述

气候变化是当今国际社会共同面对的巨大挑战。在过去的20年中，中国积极参与国际气候变化谈判与合作，在国内气候变化应对方面做出了显著的成绩。中国正处于快速城市化和工业化的进程中，仍有一亿多人口需要脱贫，新能源技术还有待大规模突破。此时，政府需要下定决心，把应对气候变化切实作为可持续发展的重要支撑，建立有效的市场体系，将气候变化的影响减至最低。如何减排降耗，挑战着中国领导人的政治意愿，也考验着中国政府的智慧与执政能力。同时，中国的企业与公众也面临着责任与行动力的挑战。

气候变化是国际社会关注的重要议题。 根据联合国政府间工作组(IPCC)报告，近百年全球地表平均温度增加了0.74℃（政府间气候变化专门委员会,2007)。2010年是近百年来全球最暖的一年,2001—2010年是近百年来全球最暖的10年。人类社会生产与消费所排放的二氧化碳起着不可忽视的主要作用。1992年在联合国可持续发展会议上，应对气候变化成为人类可持续发展的主要内容之一。1997年12月，《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会在日本京都召开,149个国家和地区的与会代表达成了《京都议定书》。2008年，在全球20国首脑会议上，各国首脑达成共识 ,要共同努力将温度上升控制在2℃以下。为减缓气候变化，全球需要在2050年将碳排放在1990年的基础上减少50%，其中发达国家至少减排80%以上。近年的气候变化谈判正紧锣密鼓地进行着。

中国面对气候变化带来的严峻挑战。根据2010年《第二次气候变化国家评估报告》显示,1951年至2009年间，中国陆地表面平均温度上升了1.38℃,2007年是近百年我国最暖的一年,2001—2010年是最暖的10年。《第二次气候变化国家评估报告》显示,2011年全国平均气温9.3℃，较1971—2000年平均偏高0.5℃。温度上升导致中国大部分冰川面积自20世纪50年代以来缩小了10%以上（气候变化国家评估报告编写委员会,2011)。中国作为发展中的人口大国，无论是水资源还是粮食供应都面临短缺的威胁。

中国的经济发展过程中，煤炭消耗占一次能源消费的70%，原油对外依存度达55%（工信部,2011）；经济发展中的能源瓶颈，使得应对气候变化成为中国可持续发展的原动力。2008年，中国已经成为世界第一碳排放国，面临着来自国内和国际社会的减排压力。中国政府本着适应与减缓并重的原则，以逐步开放的态度应对气候变化问题: 从国际气候变化谈判的参与，到国家建立气候变化应对部门，并发布“国家应对气候变化行动方案”，中国政府加紧出台了一系列法律、法规与标准、政策，有效推动可持续发展。

中国重视森林碳汇。中国政府成功颁布并修订了“森林保护法”、“城市绿化条例”等，并建立了森林生态补偿体系、国家自愿植树造林体系、林木价格体系、森林资金体系以及再造林贷款制度、森林认证制度等。至今，中国已成功营建三北保护林，有效保护了长江中上游生态系统。

中国重视气候变化减缓工作。1994年，中国政府制定了《中国21世纪议程》，指出“通过高消耗追求经济数量增长和‘先污染后治理’的传统发展模式已不再适应当今和未来发展的要求，而必须努力寻求一条人口、经济、社会、环境和资源相互协调的、既能满足当代人的需要，而又不对满足后代人需求的能力构成危害的可持续发展的道路”，以保障未来的安全发展环境。保护自然资源与环境，增加社会产品，区域间协调发展，消除贫困，提高人民的生活质量成为中国的国策，并被纳入中国的各项政策方案，包括五年发展规划中。

20世纪80年代至20世纪末，国家重点开展节能工作。中国政府采取开放的态度，借鉴国际先进政策经验，依靠体制创新和技术进步，在1980—2000年期间，中国GDP年均增长率高达9.7%，而相应的能源消费量年均仅增长4.6%（国家能源综合发展战略与政策研究课题组,2004)。

“十五”期间，新一轮的经济改革积蓄了更强劲的经济发展动力，能耗弹性系数五年平均值为1.02,能源消费增长率超过了经济增长率（侯艳丽等,2011)。

“十一五”期间(2006—2010），中国对于低碳发展进行了有效尝试。2005年，中国的“十一五”规划将可持续发展作为重要发展目标，明确提出单位国内生产总值能源消耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%，森林覆盖率达到20%，控制温室气体排放。这是中国政府在国家五年发展计划中第一次采用能效强度目标。中央政府将国家目标进行了地方分解，并制定了一系列强制性和激励性的措施，强力推动地方的节能减排。中国“十一五”期间，还出台了《可再生能源法》，并对新能源和可再生能源投资1.73万亿元，能效投资约8600亿元。至“十一五”期末，中国完成了19.1%的节能目标，碳排放强度下降20.8%，减少了15.5亿吨二氧化碳排放（齐晔等,2011)。

2011年3月，中国的“十二五”规划提出2015年单位国内生产总值能源消耗（单位GDP能耗）比2010年降低16%、碳强度减低17%的强制性目标，非化石能源占一次能源消费比重达到1 1.4%（“十二五”规划编写组,2011)。主要污染物排放总量显著减少，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10%。森林覆盖率提高到21.66%，森林蓄积量增加6亿立方米。如果中国政府能实现上述指标，可减少约16亿吨二氧化碳排放。这对转变经济发展模式起着重要作用。2006年以来，中国政府开始关注综合的低碳经济发展，循环经济、低碳城市试点、绿色生态城市等应运而生。

在过去的20年，我们看到中国社会在政治、社会、经济等各领域已采取的法规和政策措施，尤其是刚刚结束的“十一五”计划实施和“十二五”计划的制定，以及中国的低碳经济省份与城市试点及碳交易试点的建立；国际社会政治环境的变迁，经济条件的改变，需要中国增强持续和积极应对气候变化的政治意愿。如今，“十二五”规划已在执行过程中，中国政府需要尽快建立中国发展的中长期低碳行动方案，明确国家碳排放峰值的拐点，与国际社会共同加大努力，应对气候变化，建立可持续发展的社会与经济环境。