二、中国水资源管理的挑战

中国的经济快速发展的背后是对水、能源等自然资源的大量消耗。中国水资源缺乏以及水环境恶化的趋势也在过去20年中突出显现，并成为中国经济进一步发展的一个主要瓶颈。

(1)工业化和城镇化加剧了水资源短缺

中国的人口从1990年的1 1.3亿增长到2010年的13.4亿（中华人民共和国国家统计局,2002,2011）；中国的工业化进程也在急速加快，尤其是高资源消耗率的产业快速发展，目前钢铁、水泥等高污染行业的规模均居世界首位。城镇化率从1990年的26%达到2011年的51.27%（广州日报,2012)。这三大要素加剧了中国的水资源短缺。

从1980年到2007年，中国用水量的增长主要来自于工业用水和城镇生活用水。生活用水量占总用水量的比重从1980年的1.5%增长到2007年的12.2%。同期，工业用水量的比重从10.2%增长到24.1%（表3-1)。

中国政府在过去10年中，加大了限制高污染、高排放行业发展的力度，逐步淘汰了一些落后产能，并关闭了生产力低下的中小企业。但目前工业水污染在全国仍然普遍存在，工业废水的排放仍然是水资源治理的顽疾。在城镇化方面，中央政府在2011年确定的《“十二五”规划纲要》中提到，要积极稳妥地推进城镇化。但城镇化带来的环境压力却不能不引起我们的关注。

经济社会发展引起水危机加剧的同时，反过来也受到了水资源短缺的严重制约，而这种制约在近10年来日益明显。

目前，中国每年有约250亿立方米的水因受污染而不能使用，成为用水需求得不到满足和地下水过度开采的部分原因。470亿立方米未达到质量标准的水被供给居民家庭、工业和农业使用，导致相应的损害成本上升。另有240亿立方米超出可补充量的地下水被开采，造成地下水透支利用（世界银行,2010)。

虽然水利部副部长矫勇表示，中国从水资源的总量上能够保证经济社会的稳定发展、可持续发展（矫勇,2011），但整体上的水资源危机所造成的损失却不可避免地要消减经济发展的成果。全国政协人口资源环境委员会副主任、原国家环保总局副局长王玉庆认为，环境损失占中国GDP的比重可能达到5%至6%。2011年中国GDP为47万亿多，据此折算，环境污染造成损失将达到2.35万亿至2.82万亿元，也就是超过2万亿元（中国新闻网,2012)。

以中国最具代表性的经济发达地区——长江三角洲和珠江三角洲——为例，水危机已经严重威胁了当地的经济和社会发展，水体由于受到大量工业污染而无法使用，导致工农业、生活以及生态用水曾一度达不到保障。尽管近几年当地政府采取了多种水治理措施，用水危机得到部分缓解，但相应的治理成本也显著增长。有些地区则不得不采取间歇性停水的措施来缓解水量不足的压力。

大量民间组织亦关注水资源问题。水资源危机给居民的饮水安全和身体健康以及生态环境构成了极大的威胁，例如,2005年松花江水体污染、2007年太湖蓝藻污染、2009年湘江重金属水污染、2012年广西龙江镉污染以及其他地区不时出现的水污染事件都对当地居民的生活用水造成了严重影响。同时，环保NGO也认为，经济社会对水资源需求量的快速增长已经严重挤占了生态环境的用水需求，造成湖泊干涸、湿地退化、地下水透支开采等问题；同时，水污染加剧造成水体富营养化，水生生态受到破坏，水生物种面临严重威胁。

(2)多头治理水资源的管理体制需要改革

中国水资源管理体制的一个显著特征是条块分割、主管部门分散。目前，水量和水质分别属于水利部门和环保部门管理，其他涉水领域，如湿地属于林业部门管理，渔业属于农业部门管理。这种分散管理的模式不仅增加了管理成本，也不利于各管理部门间协调。例如，在水资源信息采集和编制口径方面，各部门往往不一致，限制了信息的共享；在监管方面，各部门又难以做到统一协调，严重影响了监管效率。

在流域管理层面，尽管目前七大流域都建立了流域管理机构，隶属于水利部，但是，在实际操作中，这些机构的管理权力通常有限，无法有效协调相关省市的利益，难以统筹实施流域综合管理。

目前的这种管理体制给社会的水资源管理带来诸多困难。企业在涉水相关的管理方面，需要与多个政府部门进行合作，且不同部门的要求有时会有重叠甚至冲突，这无疑增加了企业的水管理工作难度和成本。公众和民间组织在参与水管理过程中也需要与不同部门分别沟通，有时会出现各部门相互推诿的情况，这给公众参与增加了障碍。

水资源管理体制改革的主要障碍在于不同主管部门仅关注自身的业务领域，缺乏全局观念；而且改革会削弱一部分政府部门的权力，影响了这些部门的改革积极性；同时，在中央层面又缺乏统一的、强有力的协调机构，致使“九龙治水”的局面长期以来得不到有效改善。

显然，水资源“多头管理”的模式不利于整个社会的绿色转型，这增加了水资源管理各部门与其他部门的协调难度。绿色转型本身涉及社会的方方面面，如果在水资源管理方面没有一个统一的管理机构，那么各部门的合作效率将降低，也难以实施统一、有效的监督管理。

(3)政策落实不畅亟须解决

政策的执行效果不佳是中国出现水资源危机的一个主要原因。尽管中国有众多与水相关的法律，如《中华人民共和国水法》(2002年修订）、《中华人民共和国水土保持法》(1991年）、《中华人民共和国防洪法》(1997年）和《中华人民共和国水污染防治法》(2008年第二次修订），以及《环境保护法》、《环境影响评价法》等。2012年2月，中国国务院又出台《关于实行最严格水资源管理制度的意见》^[1]。但许多水污染防治计划目标没有实现，中国在国家、地方和流域层面都制订了水污染防治计划。但许多计划都未能按时实现其水质和污染控制目标。例如，淮河流域是中国制定和实施水污染防治规划的第一个流域。但其在“五年规划”中制定的水质和排放总量控制的阶段性目标都未能实现。如“九五”计划制定的水质目标是到2000年全部干流达到三类水标准。然而，到2005年，该流域内80%的国控断面的水质仍是四类或四类以上（世界银行,2010)。

《环境影响评价法》规定，重大项目在立项之前均需要进行环境影响评价，未通过评价的一律不能建设。但实际情况是，在很多地方出现了未通过评价仍强行建设或先建设后补做环境评价的案例。而且有些项目存在的现象是，环境影响评价只是流于形式，并未真正达到相关指标的要求。

出现以上现象的原因有多方面。一部分人认为，中国目前正处于发展阶段，对于环境保护的认识还不够深入，同时也缺乏环境治理的经验和资金。比如，在污水处理设备的建设方面，目前还缺乏足够的资金投入和运营管理经验。但是，有民间环保组织提出了其他方面的原因。一个被普遍提及的原因是，经济发展是过去十几年来中国各级政府最关注的领域，也是政绩考核的最主要指标，而环保问题往往因此被迫忽视。各级环保部门在执行相关法规时，不得不考虑来自经济发展方面的压力，当经济发展与环境保护发生冲突的时候，往往需要放弃环保的要求，这大大降低了环保法规的执行力度。尽管过去几年，中央政府也力图推行循环经济、绿色经济等可持续发展的理念，但在地方落实过程中并未取得很好效果。

2013年1月，中国国务院批准实施《实行最严格水资源管理制度考核办法》（国务院,2013），对全国各地区落实“最严格水资源管理制度”的考核指标做了具体规定，这无疑将有利于加强政策的落实。但我们也注意到，在“考核办法”中，并没有在指标落实情况的奖惩办法中，做出详尽且严格的规定。根据以往的经验判断，这有可能为将来指标的落实与考核增加难度。

(4)公众参与有待加强

政策法规执行效果不佳的另外一个因素在于政策执行过程中缺少透明度、缺少公众监督。虽然民间环保组织在这方面做了大量努力，但仍然步履艰难。

公众参与水资源管理在国际上有比较好的实践，在中国也有越来越多的案例出现。比如公众开始自发参与对水污染的监督，一些重大工程项目开始增加公众听证的环节，部分地区开始设立环境法庭，帮助普通民众处理环境污染相关的案件。一些具体案例包括: 2005年圆明园湖底防渗工程举行听证、2008年阿海水电站的环境评价、2011年鄱阳湖水利枢纽工程在论证过程中邀请NGO参与、2011年自然之友对污染南盘江的两家云南企业发起诉讼等。

在环保组织深度参与水污染治理的监督中，公众环境研究中心的工作较为突出。他们通过制作在线中国水污染地图(http://www.ipe.org.cm/），收集各地企业污染水资源的信息进行公示，敦促企业加以改善。同时，公众环境研究中心联合其他地区的NGO和普通民众，共同监督各地的污染排放源，及时采集污染信息，并通过相关媒体进行报道，给污染企业形成强大压力。

水资源管理中的公众参与仍需不断加强。一方面，目前公众参与水资源管理的制度建设和具体实施还不完善。依据政策要求，实施水资源规划需要进行公众咨询，但实际操作中，普通利益相关者的利益诉求渠道还不够畅通透明，导致规划制定过程中实际的公众参与度很低。另外，在相关法规本身的制定过程中，也缺乏公众的参与。尽管这部分是由于目前公众的参与意识还较低，但与法规制定部门缺少主动宣传和激励措施也不无关系。另一方面，政府信息公开度不够。尽管各地环保主管部门在近些年已日益加大环境信息的公开力度，但目前关于水质影响以及污染源等方面的信息，社会公众还是无法轻易获取。社会环保机构和人士在要求取得这些信息的时候常无功而返，对于一些环境案件的取证也是异常艰难。

(5)全球视野下的中国水资源挑战

从国际范围来看，水资源管理已经从一个区域性议题逐渐演变为一个全球性议题。水资源短缺在全球范围内普遍存在，尤其对于广大发展中国家来说，水资源危机与经济社会发展的矛盾正不断显现。世界可持续发展的进程正受到水危机、粮食危机、能源危机等诸多挑战的交织考验。

中国目前作为世界第二大经济体，同时又拥有世界21%的人口，如何促进水资源的可持续利用与开发，保障经济社会的稳定发展，将不仅是中国面临的挑战，也是全球可持续发展的一个重要内容。同时，中国在该领域所取得的每一个进展和经验，也将对世界其他国家做出贡献。

在经历长期粗放式经济发展模式后，中国政府已经开始在研究并推动经济的绿色转型。从发达国家过去的经验看，绿色转型的重点不仅在于对发展模式和产业结构的优化调整，还在于对资源的可持续利用。作为支撑经济和社会发展的一个重要生产要素，水资源能否得到有效管理和高效利用，将在很大程度上决定中国绿色转型的进度。

中国政府已经确定了到2030年的水资源管理目标，但如何促进这些制度有效实施，并确保目标得以按时实现，将对中国的水资源管理改革以及经济发展模式转变提出挑战。

在流域水资源管理方面，中国已经逐步采用流域综合管理的理念来制定相关政策和实施框架，但需要强化流域管理机构与各级地方政府的协调机制建设，加强不同专业管理部门的合作，促进管理决策中的公众参与，并注重河流经济功能与生态服务功能的协调。同时，针对跨国界的国际河流的管理，还需要加强建立各利益相关国家共同参与的协调机制。

在水资源的调配和水污染的治理方面，如何有效运用基于市场的管理工具，加快水价改革、水权和排污权分配以及运用生态补偿等措施实施水资源综合管理，都将对政策制定者以及所有相关方提出挑战，也需要对现行的管理体制进行必要的改革。

在重大水利水电工程的建设方面，如何借鉴国际上在该领域已经开发的可持续发展框架，在中国加以实践并不断完善，同时加强不同利益相关方的参与，这些都需要中国的进一步探索，也需要各国家间的经验交流与合作。