第一节 民众教育馆的历史轨迹
一 兴起的原因
南京国民政府建立后，特别是实施“训政”以后，政府认识到要建设新的现代化国家，对基层社会进行现代化改造，必须重视民众教育；与此同时，一些知识分子也意识到，建设现代化国家非提高民众文化水准不可。因此，从江苏开始，全国各地纷纷在原通俗教育馆的基础上兴建民众教育馆，以“开通民智，改良风俗”，进行基层社会现代化改造[6]。不过，在推行民众教育初期[7]，活动主要集中在举办民众学校、民众阅报处、民众问字及代笔处以及师资培训等领域，政府对教育馆并没有给予较多的关注。随着民众教育内容的不断拓展，确立中心机构，以之带动、指导其他民众教育设施，逐渐受到重视。1930年4月，第二次全国教育会议确立以民教馆、农教馆为实施民众教育之中心的政策[8]。6月，江苏省教育厅向各县颁布训令，提出民教馆或农教馆为实施城镇或乡村民众教育的中心机关，而且应与其他行政及教育机关联络进行[9]。由此，民教馆在民众教育中的地位日益凸显。具体来说，它兴起的原因有以下几个方面。
（一）新时期建设现代化国家的诉求
1927年国民党取得国家政权、建立南京国民政府以后，从巩固新政权、除旧布新、建设现代化国家的立场出发，必然要从北伐时期的所谓“革命的破坏”转向新时期的“革命的建设”[10]。换言之，激进的“民众运动”不再被执政者所认同，取而代之的则是温和的“民众教育运动”。正如美国伊利诺大学易劳逸（Lloyd E.Eastman）教授所指出的，随着国民党的“清党运动”，“使得仍然留在国民党内的成员不再提出用‘激进的’方法来拯治国家的疾病”，国民党的领袖们“预感到群众组织及其活动很容易落入共产党的支配之下”，因而，“悲剧性地切断了自己与群众运动的联系”[11]。诚然，破坏式的“民众运动”被终止了，但执政后的国民党并不是真正想切断与民众的联系，而希望通过教育的方式，来动员民众支持政府的政治目标[12]，进而对基层社会进行现代改造，建立新的社会秩序。然而，由于肩负对民众进行“宣传及训练”之责的国民党党务系统的权力及作用受到削弱，尤其是基层党组织几乎处于“空壳”的状态，历史的际遇，使民众教育馆这种综合性社教机构“脱颖而出”，最终成为政府在基层社会对民众进行宣教活动的重要部门。
事实上，民众教育由谁来实施，时人的认识有一个发展过程。1928年，全国教育会议制定的《实施民众教育案》，规定各省市县斟酌地方情形，并会同有关的机关及团体，组织民众教育委员会，接洽进行民众教育事项。然而，这个委员会仅是一个设计规划机构，并不是施行机关。1930年，国民党中央通过的《训政时期民众训练方案》，虽然提出民众训练包括分组的、集会的、学校的、社会的四种方式，由党部指导监督[13]，但是，南京国民政府虽号称“以党治国”，实际上，中央与地方有别，地方党部的权力有限，而且在与地方政府的权力竞争中，党权日益弱化，“党治在地方层级中几乎处于一种虚拟状态”[14]。很显然，指望党部来有效实施民众教育，是不太现实的。在这样的情形下，政府希望通过建立和推广综合性的社教机构——民众教育馆，来作为它在基层社会推行民众教育的主要实施者，以奠定新时期建设现代化国家的社会基础。
（二）塑造“青天白日旗下新国民”的需要
如前所述，在国民党宣布实施“训政”之前，1928年5月，全国教育会议通过了《实施民众教育案》，决定实行民众教育。会议决议体现了南京国民政府冀图通过教育手段来塑造“新国民”，逐步改造基层社会的意图，用俞庆棠的话说，就是培养“青天白日旗下新国民”[15]。
按照南京国民政府的解释，“青天白日旗下新国民”应该“具备近代都市及农村生活之常识，家庭经济改善之技能，公民自治必备之资格，保护公共事业及森林园地之习惯，养成恤贫防灾互助之美德”[16]。换言之，就是要塑造民众的现代观念与习惯。而养成民众的现代观念与习惯，离不开教育，“教育乃国家建设永久之任务”，通过民众教育提高“国民之知识能力品格道德”，使之合乎现代文明国家的要求[17]。塑造“新国民”、养成现代观念与习惯，首先，要扫除文盲，而当时文盲至少占全国民众的80%，文盲不除，现代知识不易被接受；其次，要救贫，增加民众生计知识与技能；再次，要养成民众公民观念与政治常识，训练民众运用“四权”（即选举、罢免、创制、复决四种政治权利），使民众成为“健全的公民”，而这些都有赖于施行民众教育[18]。
当然，塑造“新国民”，毫无疑问也包含政府对民众进行意识形态灌输的一面。因为国民党施行“训政”的目的之一是要实现由国民党控制国家的所有权力。应该说，1928年以后的“训政”，与孙中山的“训政”思想之间有一定的继承关系，但是，由于国民党已经成为执政党，与孙中山时代相比，在政治目标、党民关系等方面发生了重大变化，“训政”的本质是要在“以党治国”口号下控制一切[19]。在与民众关系上，这时的国民党提出要充当民众的“教师”，竭力控制民众团体，防范和禁止民众运动，认为“军政时期”重在“破坏”，“训政时期”重在“建设”，以往的民众运动不适用于“建设”时期[20]。因此，施行民众教育，通过教育的方式对民众加以引导与训练，获得了执政者的广泛认可和积极支持。因此，认为“训政时期”必须重视对基层民众的教育，以培养政府所期待的“青天白日旗下新国民”。
何为训政？1931年，国民党中央训练部的一份文件表达得很直白：“训政重在训字，训就是教育，训政的对象是民众；所以，训政可说就是民众教育。”[21]这可谓将训政与民众教育之间的关系揭示得入木三分。当时的学者也说过：“就训政说，应以民众教育为主要的工作；就民众教育说，应以完成训政为目的。”[22]此说虽不免有夸大民众教育之嫌，但如果从对基层民众的现代化改造和意识形态渗透的角度看，仅仅依赖政治的力量显然是不够的，还必须充分运用教育的手段，而且这种民众教育是全方位的，这也是政府要建立并推广民众教育馆的原因之一。
（三）教育界知识分子的积极推动
20世纪20年代后期，教育界俞庆棠等人受西方民主主义思潮的影响，将教育看做改造社会的首要工具，积极主张或协助政府建立、推广民众教育馆，将之作为改造社会的中心机关。俞庆棠于1927年主政江苏社教，在她的努力下，1929年1月，江苏颁布《中央大学区各县通俗教育馆暂行规程》，旋改称《中央大学区各县民众教育馆暂行规程》[23]，有力地推动了民众教育馆的建立和发展。同年，李蒸提出，以民众教育馆为实施民众教育之中心，每省划分几个民众教育区，每区设立一处省立民众教育馆，负责实施及指导全区民众教育；各县亦划分若干民众教育区，每区设立一处县立民众教育馆为该区实施民众教育之中心。省立民众教育馆隶属于省教育厅，县立民众教育馆隶属于县教育局。省立民众教育馆对于县立民众教育馆，及县立民众教育馆对于各县民众教育区之各种活动，负学术方面及活动举行方面的指导义务，教育厅或教育局掌握监管之权[24]。刘绍桢针对江苏省的情形，提出将全省划分六大区，每区设置民众教育馆一所，作为本区实施全民教育的中心机关，隶属于省教育厅，办理区内全民教育事宜，并指导区内所辖各县之实施全民教育事项。县也划分若干区，每区设置民众教育馆，作为中心机构，隶属于县教育局，办理本区全民教育活动[25]。稍后，徐朗秋、张庆霓等也都提出了大体相同的观点，都主张分省、县两级设置民众教育馆作为实施民众教育的中心机关[26]。在当时全国尚未有明晰的民众教育系统的情形下，这样的理论很快就在江苏投入实践。
对于民众教育馆，当时不少教育家都期望将之建成富有成效的基层民教与文化中心。这个中心，不但是提高民众知识水平、施行现代化改造的重要渠道，甚至在某些民众教育家眼中，应该将之打造成传播现代思想文化的公共媒介。赵光涛指出，民教馆是“实施民教最切近的一个机关，无论德、智、体、群、美诸育，均可在民教馆实现”；民教馆也是“教育民众最经济的方法——1.改进民众生活；2.提高民众知识技能”[27]。林宗礼认为，民教馆这种机关，极适宜于文化程度低落，教育经费拮据的我国。因为文化程度低落，教育经费拮据，一方面，没有大宗的款项来举办各种单独设置的教育机关，而且民众在实际生活上需要普通教育的程度更较专门教育为迫切。另一方面，就是这种综合的设施乃是集合各种事业而成，其教育功效，自比单独设置为有力量。同时又系民众教育实施的中心，当然力量要比分散的设施为大。归纳言之，民教馆“有下列几种优点：（1）符合以最少金钱办理最多事业的经济原则；（2）能满足民众多方面的需求；（3）能使民众生活有整个的改进；（4）教育效率雄厚”[28]。
上述两位的观点，主要从教育的角度来阐述建立民教馆的意义。李蒸的论述则主要着眼于民教馆的思想文化功能。他说：民教馆为实施民教活动之中心，这个“中心”就是民众“精神的中心”。他对民教馆的性质进行了具体界定，从民众方面说，第一，将之看成自己的产业；第二，将之当成公共集会和聚乐的地方；第三，将之看做知识的机关。从民教馆方面说，第一，肩负为民众谋最大福利之责任；第二，向民众传递和介绍外界的消息；第三，引导民众了解并注意自身的义务和权利；第四，向外界介绍和宣传本区的情况；第五，代表民众答复外界的询问事项[29]。仅就李氏的这段话来解读，我们看不出民教馆作为宣教与训练民众的“衙门”式刻板形象，相反，在李氏的愿景中，似乎希望将之打造成传播现代理念，自由表达意见，近似西方学者哈贝马斯（Habermas）提出的“公共领域”。应该说，李氏的认识恐非个例，与李氏持相同或相似观点的，在当时的民众教育家中当不在少数。这也许对怀抱“教育救国”“现代化改造”理想，主张对普通民众的“不成熟”状态加以“启蒙”“改造”[30]，并将参与对权力进行民主监督视为人生大事之一的许多知识分子来说[31]，是个不小的诱惑。应该说，教育界知识分子的舆论，对于政府建立并向基层社会推广民众教育馆，也发挥了重要的推动作用。
此外，民众教育馆首先兴起于江苏，与俞庆棠[32]主政江苏社教也不无关系。
1927年5月，江苏省政府在南京成立，张乃燕受命组织省教育厅，俞庆棠任社教科科长。省教育厅运作54天之后，同年7月，改行大学区制，组建第四中山大学，张乃燕转任校长。教育厅起初隶属大学区行政院，随后改组成大学行政部，下辖高等、普通、扩充教育三部，原教育厅之社教科，改为扩充教育部[33]，俞庆棠出任该部部长[34]。次年，第四中山大学先后改称江苏大学、中央大学，俞庆棠任扩充教育处处长。1929年8月，重新恢复教育厅制，陈和铣任江苏省教育厅长[35]。教育厅下设五科，第三科专管社会教育，俞庆棠留任第三科科长[36]，直至1932年初，周佛海任江苏教育厅长后。此后，俞庆棠赴无锡省立教育学院任教授兼研究实验部主任[37]。
俞庆棠早年留学美国，受业于著名教育家杜威（John Dewey）、克伯屈（Kilpatrick）等人，受杜威“教育即生活”的学说影响，提出“生活即教育”，认为教育的最大功能，是对人的整个生活予以指导。1927年，她主政江苏的社教以后，大力倡导民众教育，以训练民众，造就健全的公民，促进整个国家的现代化改造[38]。从1927年5月起，俞庆棠主政江苏社教近五年。时人评价说：20世纪20年代后期，江苏民众教育的进展，有一日千里之势，而“当时提倡最努力的一位先生”要数俞庆棠[39]；江苏民众教育能有今日局面，并能影响全国之推行者，“不能不佩俞氏之毅力也”[40]。可见俞庆棠对江苏乃至全国民众教育的重要贡献和巨大影响力。
再者，政府也希望有个中心机构来统领各种民教事业。当时，推行的民众教育事业相当繁杂。以江苏为例，1927～1929年，省立相关教育机构，计有通俗教育馆（1929年7月改名民众教育馆）、公共体育场、国学图书馆、苏州图书馆各1所，各县通俗教育馆、民众学校、民众图书馆、体育场、通俗讲演所、问字代笔处、民众阅书报处、民众茶社、民众娱乐院等相关设施的数量，从数所到数十所、数百所不等；活动则关涉语文教育、生计教育、政治教育、健康教育、休闲教育、家事教育等六大方面[41]。时人指出，“现在苏省各县县立民教机关设立地点已渐由城市推及于乡镇各地。星罗棋布，民教机关林立”[42]。可是，各种民教机关毕竟分别设置，各行其是，难以收得教育的整体效果；而且各机关系统涣散，在指导方面，政府也感觉不大方便[43]。设立民众教育中心机关，以加强政府对各种民教机构的指导，就成为一件紧迫的任务。而民初建立的通俗教育馆，因办理不善，到1928年前后，不是停闭，就是名存实亡，不能发挥应有的教育作用[44]。在这样的情形下，民众教育馆的设立或改建就被提上议事日程。随着新设民众教育馆的日渐增多，原来的各县通俗教育馆也就势纷纷改成民众教育馆。随后，于1930年被江苏省教育厅确定为实施民众教育的中心机关[45]。
综上所述，南京国民政府在“训政时期”对建设现代化国家、塑造“新国民”的时代诉求，以及知识分子对于传播现代公民观念和对基层社会进行现代化改造的愿景，直接催生了民众教育馆的产生；而民众教育馆产生之后，又运用民众教育的手段，对基层社会开展现代化改造活动，发挥了政治所难以起到的独特作用。此外，民众教育家俞庆棠在20世纪20年代后期主持江苏的社会教育，而俞氏显然受到杜威民主主义教育思想的影响，而民主教育是一种机会平等的教育。因此，她大力倡导民众教育，以推动整个国家的现代化。在俞庆棠的策划与积极推动下，加之当局对设立社会教育中心机构的需求，使得民众教育馆在江苏率先应运而生。
二 产生与发展轨迹
（一）民众教育馆的建立
江苏民众教育馆的建立，主要有两种途径：一是改建，即在原有通俗教育馆基础上加以改造而成；二是新建，大多数省立、县立民众教育馆及农民教育馆均属于这种情形。民众教育馆最初产生于城市，随着民众教育的深入，逐渐向乡镇扩展。其中，城市（包括县城）民众教育馆居于指导地位，实际上成为“中心之中心”。
第一，改造省立通俗教育馆，建成省立南京民众教育馆。
江苏民教馆的建立，首先是从江苏省政府接收、改造省立通俗教育馆开始的。该馆成立于1915年，馆址位于南京秦淮河东岸大中桥公园路，原为清代上海道蔡氏的韬园旧址，占地30余亩，大小房舍54间。1927年，江苏省政府成立伊始，省立教育馆仅此1所。7月，江苏省教育厅厅长张乃燕派刘季洪接办该馆，由刘季洪任馆长。随后江苏试行大学区制，撤销省教育厅，该馆隶属第四中山大学（次年先后改称江苏大学、中央大学[46]）。1929年7月，由江苏省通俗教育馆联合会提议，为统一省内各地民教机构名称起见，中央大学训令各地，要求所有通俗或扩充教育馆一律改称民众教育馆[47]。是年10月，省立通俗教育馆奉命改称省立民众教育馆，1930年8月，复改称省立南京民众教育馆。该馆是民国时期江苏乃至全国第一所民众教育馆。刘季洪任馆长之初，馆内尚有驻军，经再三交涉，驻军让出大半，经日夜修葺，终在1927年8月14日正式开馆[48]。此后的几年内，刘氏对于该馆的组织改造、活动规划，颇费心力。不仅在短时间内把旧有的基础重新恢复起来，而且策划了许多新兴的教育活动。
在组织方面，将博物部改成科学部，讲演部并入推广部，分图书、科学、艺术、推广、事务五部，后增设编辑、教学两部，共七部。馆务大体由全体会议或馆务会议或各部会议决定。此外，尚有民众教育委员会、财务委员会、设计委员会等。设馆长1人，馆长之下各部设主任1人，指导员、事务员、管理员、书记若干人。1930年8月，刘赴美国留学后，馆长一职由刘云谷代理。1932年3月，正式委任朱坚白为馆长。馆内其他人员，如赵光涛任推广部兼编辑部主任，刘维新任图书部主任，孙辛白任科学部主任，张琴任艺术部主任，范永祥任教学部主任，蒋瑞生任总务部主任[49]。全馆职员30余人[50]。1927年度，该馆经常费2.67万元[51]；至1931年度，该馆经常费全年达5.6万元[52]。
在经常事业方面，为纠正以往通俗教育馆偏重于“静”的缺陷，这时增加许多“动”的活动。例如，推行流动教学、家庭访问、巡回协进以及划区施教、发行民众读物等，这些活动省立南京民教馆均开全国之先河[53]。许多比较“静”的活动，这时也都设法使之“动”起来。例如，图书、科学两部，不但增加各种读书会和研究会的工作，而且还不时举行各种活动比赛，以增进民众接受教育的兴趣。当然，所谓“动”与“静”，不仅是外在形式的差异，更重要的是注重教育内容的实效性、时代性。“当时馆内陈列物品采用购置、征借、自制各种方法，力求充实，并经常更换，自制部分。例如，雇佣无锡惠山擅长捏制泥人的技工，来塑制各种有教育意义的成套模型，生动醒目，深受民众欢迎。”教学活动也“尽力配合男女老幼不同需求，随时举办各种讲习会、教学班等，并邀请各艺术音乐团体经常前来表演”，如田汉等组织的南国社曾两度来馆表演。“多元化的活动，引起广泛注意，每日参观民众络绎不绝。”[54]该馆为了联络民众，解决其生活的一部分困难，还设立了市民借贷处，使馆之周围一带贫民，可以获得借款从事小本营生；馆中附设小规模医院，送诊施药，一定程度上缓解了民众无钱看病之苦，拉近了与基层民众的心理距离[55]。
在实验事业方面，该馆在1928年度开始筹备大中桥实验区，试图寻求教育民众、改造民众的方法。当时的实验事业包括：其一，民众知识的训练，如举办民校、流动千字课、活动晨校、流动书车、识字处等；其二，民众生活的改进，如办理中心茶社、特约茶社、民众诊疗所等；其三，经济的调剂，如组织消费合作社、信用合作社、储蓄会等；其四，民众业余娱乐，如星期同学会、民众联欢会等。这个实验区一直到1933年才告结束[56]。由于实验区位于馆之附近，实为城市民教实验区，后来该馆同人主张到乡间去办实验，因此，1932年秋冬，在江宁县西善桥镇一带设立西善桥实验区；次年12月，又与句容县政府合作，成立了下蜀自治实验区[57]。
第二，在乡村兴建示范性教育馆——省立汤山农民教育馆。
鉴于过去社教设施多设于城市，而农村尚无人注意，因此，从1927年开始，主政江苏社教的俞庆棠除催促各县从速筹备农教馆外，决定在南京附近创设1所区属农教馆，作为探索乡村现代化改造的示范性教育馆[58]。1928年9月，扩充教育处在南京汤山镇购得17.7亩土地，作为建筑农教馆馆舍之用。11月，该处科员孙枋受命兼管农教馆筹备事务，并在汤山设立筹备处[59]。
此后，孙枋领导筹备处同人，一方面平治地面，公开招标，建筑馆舍；一方面利用汤山小学校及该镇基督教堂，先行展开各项社会服务。例如，在该镇中心地段设立民众阅读牌、开办农友夜校，借基督教堂为临时讲演所、举行农友同乐会、为当地乡民施种牛痘、组织合作农田及发放改良种子等[60]。鉴于冬令农闲，乡民缺乏正当娱乐，筹备处特在镇中心设立民众茶馆1处，精心布置环境，每晚由筹备处职员金亮弼、王茂槐轮流演讲，吸引了不少乡民前来品茶听讲，“每晚座客均满”[61]。1929年7月20日，省立农民教育馆（时称中央大学区立农民教育馆）在汤山镇正式开馆[62]。中央大学聘任孙枋为馆长。初设总务、成人、妇孺、农业推广四部。1930年度，改设农事、总务、教学、推广、编辑五部：农事部主任由孙枋亲兼，总务部主任金亮弼，教学部主任赵颜如，推广部主任任应培，编辑部主任兼代总干事沈瘦碧。馆内另有干事、助理若干人，职员共计13人[63]。1931年度，该馆经常费为2万元[64]。省立汤山农教馆成立时，江苏仅有昆山、太仓、丰县、淮阴、嘉定、金山等数所县立农教馆，创立时间大都在1928年7月至1929年6月[65]。省立汤山农教馆的成立，无疑对推动全省乡村民众的现代化改造具有重要意义。
第三，在省会镇江创办省立民众教育馆。
在省立南京民众教育馆成立之后，因为省会从南京迁至镇江的原因，1930年1月，江苏省教育厅委托俞庆棠、刘季洪、高阳、李蒸、韩寿晋、刘绍桢、刘云谷七人为筹备委员，刘季洪为主任，负责筹办江苏省立镇江民教馆。
9月14日，省立镇江民教馆正式开馆，原省党部的祁锡勇奉命担任馆长。该馆设总务、推广、展览、教导、编辑五部，由朱芸生、徐朗秋、刘之常、冯国华、顾仁铸分任主任[66]。另设宣传、设计及经费稽核三委员会。1931年度，编辑、推广两部改为委员制，而增设实验部。1932年度，取消实验部，而使乡村、城市两实验区及农艺试验场各自独立，直属馆长。该馆于1930年秋划定馆之周边一小块地区为范公桥实验区，对区内城市民众施行识字、健康、休闲、公民、生计等方面的教育，以“力谋民众生活的改造，促成地方自治”为原则[67]。1933年度，又设立城西施教区及高资施教区，分别做城乡社会改造的实验。该馆的各项设施，属于文化教育的，有实验民校、妇女补习学校、职工补习学校等，目的是减少文盲；属于生计指导的，有职业指导所、工艺传习所等，期望解决民众贫穷问题；属于公民训练的，有妇女会、少妇会、少年会等组织的建立，目的是养成现代公民观念和团结互助精神[68]。1931年，该馆职员29人，全年经常费4.8万元。因为省立镇江民教馆居于省会的特殊地位，使得省方对于该馆的建设颇为重视，同时该馆在改善蓬户生活、举办教育电影等方面，也为省内其他民教馆的社会改造活动起了示范性作用。
第四，省立民众教育馆扩展至苏北和沿海地区。
为了推进苏北的民教运动，1931年，当时离职在沪的俞庆棠，以江苏省教育厅须切实推进徐州民教馆建设方能接受留任为条件，获得新厅长周佛海的允诺后，乃赴镇江复职[69]。省教育厅聘请俞庆棠、高阳、李蒸、冷遹、孙枋、刘绍桢、祁锡勇、赵光涛等八人为省立徐州民教馆筹备委员，赵光涛为筹备主任。随后，省教育厅委派俞、赵二位勘察馆址，在徐州北门外京浦、陇海两车站之间，购地20亩建筑馆舍。经积极筹备三个月后，省政府委派赵光涛为馆长，并于1932年5月1日举行开馆典礼。该馆设生计、教导、实验、总务四部，另设研究、设计、活动事业、经济稽核四委员会。1933年秋，该馆职员有27人，全年经常费4万元[70]。建馆以后，为实验民众教育，推行对城乡基层社会的现代化改造，先是设立坝子街、下淀两实施区，分别进行城市及乡村改造实验；后增设石桥、王庄、八里屯乡村实验区[71]。该馆的活动，在苏北乃至省内外，产生了一定的影响。
1932年9月，江苏省教育厅委派张渊扬负责筹办省立清江民众教育馆。次年2月，在淮阴水溜街设立筹备处，同时在东门外划定施教区域。7月，确定以城南公园一部为馆址，10月，举行开幕典礼。张渊扬被省方委任为馆长[72]。成立之初，该馆设总务、教导二部及辅导委员会。1934年，依照江苏省立民众教育馆组织规程，设总务、教导、生计、研究辅导四部。该馆设东门民教处、北门民教馆负责实施城市民教工作，设兴农乡民教处、龙江乡民教处施行乡村民教活动。1935年度，该馆职员32人，全年经常费为4.1万元[73]。该馆致力改善民众生计的努力可圈可点。
为了改变省馆地点集中于西线而东部沿海一带无馆的格局，1934年7月，经江苏省政府第674次会议议决，汤山农教馆的人员与经费，移至沿海城市南通，改为省立南通民教馆；同时增设省立东海民教馆，以葛任远为馆长[74]。10月，汤山农教馆迁移完竣，省立南通民教馆组织就绪。省立南通民教馆馆长仍为孙枋，总务部主任金亮弼，教导部主任朱慰真，生计部主任由孙枋兼，研究辅导部主任王璋，施教区主任顾视恒[75]。省立东海民教馆于1935年2月成立。该馆设总务、教导、生计、研究辅导四部以及新浦实验区及经济稽核委员会、设计委员会等。除馆长葛任远外，总务部主任龚秋霜，教导部主任兼新浦实验区总干事周静生，生计部主任瞿本钧，研究辅导部主任江上青。该馆1934年度经常费为1.2万元，职员共30人[76]。曾主政江苏的钮永建，于1930年在其家乡——上海县俞塘乡创办的私立俞塘民教馆，1933年6月改为省办。该馆设总务、研究辅导、教导、生计四部，另设合作馆、园艺馆、农艺馆、实验区等机构。馆长钮长耀，教导部主任陆盖，生计部主任冯赞元。1935年度，全馆职员63人，全年省拨经常费2.9万元，创办人也时有捐助[77]。由此，江苏沿海地区就有了3所省立民教馆。
此外，值得一提的是，1930年10月，无锡的江苏省立教育学院在南门开办实验城市民教馆，由郁瘦梅任馆长兼推广部主任，许其仁为总务部兼康乐部主任，王育诚为书报部主任，另有干事、助理干事各1人，共计5人。固定事业包括设立阅报处、民众学校、民众茶园、问讯处等；活动事业有举办识字运动、国历运动、职业指导运动周、人力车夫同乐会、民众游历团、南峰剧社等[78]；并以炒米浜、灰场浜两个城市蓬户区作为蓬户教育实验区。该馆的社会改造活动开展得也有声有色，在江苏省内外有较高的知名度。
从1930年至1935年，江苏省方先后新建了镇江、徐州、清江、南通、东海等省立民教馆。如果加上改组而成的省立南京民教馆，以及后来私立改为公办的省立俞塘民教馆，省立民教馆总数有7所，除俞塘民教馆外，均分布于省内主要城市。
第五，各县立民众教育馆的纷纷建立。
从20世纪20年代末至30年代初，江苏的民众教育运动还促使大量县立民众教育馆及农民教育馆纷纷问世。不过，这些民教馆及农教馆的名称至为分歧。据1933年的一份调查报告显示，被调查的54个县立民教馆中，称某县立某民教馆的15个，如如皋县立双甸民教馆；称某县第几民教区某民教馆的11个[79]，如启东县第八民教区和合镇民教馆；称某县某民教馆的9个，如南通县石港民教馆；称某县立民教馆的8个，如泰县县立民教馆；称某县第几民教馆的2个，如太仓县第一民教馆；称某县民教馆的2个，如睢宁县民教馆；称某县立第几区民教馆的1个，如崇明县立第二区民教馆；称某县实验民教馆的1个，如吴县实验民教馆；称某县某区民教馆的1个，如嘉定县奎山区民教馆；称某县立第几区简易民教馆的1个，如崇明县立第三区简易民教馆；称某民教馆的1个，如青浦民教馆；称某县立简易民教馆的1个，如太仓县立简易民教馆；称某县民教办事处的1个，如宜兴县芳桥民教办事处。
在被调查的38个农教馆中，名称亦是五花八门。称某县第几民教区某农教馆的12个，如镇江县第六民教区宝堰镇农教馆；称某县立某农教馆的8个，如川沙县立小湾农教馆；称某县立农教馆的7个，如扬中县立农教馆；称某县立某简易农教馆的4个，如无锡县立北坊前简易农教馆；称某县立第几农教馆的2个，如盐城县立第一农教馆；称某县农教馆的2个，如吴江县农教馆；称某县第几简易农教馆的1个，如灌云县第一简易农教馆；称某县立第几实验农教馆的1个，如宜兴县立第三实验农教馆；称某县某区农教馆的1个，如嘉定县马陵区农教馆[80]。1935年2月，江苏省教育厅通令各县，要求各地民教机关，除少数实验农教馆及有特殊性质之实验区外，一律改称民教馆。馆名以地名命之，称某县立某民教馆[81]。
周佛海在1935年1月中旬江苏省政府纪念周的报告中称，当时江苏全省各县所办的民教馆有151所，农教馆有141所[82]。这些县立民教馆、农教馆，遍布于苏南、苏北各地，成为政府实施城乡民众教育、对基层社会进行现代化改造的教育中心。
（二）民众教育馆的演进及其特点
民众教育馆是南京国民政府成立后的新兴社教机构。以全国而言，1928年度全国民教馆仅有185所；1929年度馆数增至386所；1930年度迅速发展，馆数增至645所。1932年2月，教育部公布《民众教育馆暂行规程》，对民教馆的组织定位、隶属关系、设置范围、事业内容、内部机构、经费支配、办事细则等有了原则规定。也就是从1932年以后，民教馆的数量急剧上升，1932年度馆数猛升至1003所，此后持续增加，到1936年度全国各省市所设民教馆已达1612所[83]。同时，抗战前的几年之中，全国民教馆的经费数和职员数也处于逐年增加的态势，民教馆在众多社教机构中脱颖而出，成为实施社教的“中心机关”和“综合机关”。全国民教馆的情形在很大程度上受到江苏的影响。1928年后，江苏民教馆的演进发展，呈现出以下几个主要特点。
第一，馆数、经费数在全国领先。
与其他省市相比，江苏民教馆的数量、经费数，一直处于全国民教馆的首位或前列。1928年度江苏民教馆84所，经费21.12万元；1929年度馆数135所，经费9.53万元；1930年度馆数增至184所，经费55.78万元；1931年度馆数210所，经费60.58万元；1932年度239所，经费76.18万元[84]；1934年度馆数279所，经费86.55万元[85]；到了1936年度，江苏民教馆总数已达353所[86]。江苏民教馆迅速增加的原因，除南京国民政府的社教方针及民教界专家的推动外，也与这一时期江苏省出台的有关社教政策密切相关。
1927年12月，江苏省颁布《第四中山大学区各县通俗教育馆暂行条例》，规定各县至少设置1所通俗教育馆，隶属于教育局[87]。1929年1月修正公布的《中央大学区各县通俗教育馆暂行规程》，再次予以规定[88]。次年6月，江苏省教育厅规定，各县分区设置2～4所民教馆或农教馆，为各区实施民教的中心机关[89]。1932年1月，省教育厅公布《江苏省各县划区推行民众教育办法大纲》，再次要求各县分区施教，且在每区中心地点设置1所民教馆或农教馆[90]。10月，省政府委员会第536次会议通过《江苏省各县县立民众教育馆组织暂行规程》，规定“各县应分区设立民众教育馆，隶属于教育局，负推行各该区社会教育之全责”[91]。同时颁布了各县民教馆馆长任免、馆员聘任以及待遇方面的暂行规程，对各县民教馆的组织建构、教育活动、人员资格、工作待遇等均作了规定。这些文件的陆续颁布，为江苏民教馆的迅速发展奠定了法规基础。
为了筹措经费，1929年7月，江苏省各县教育馆联合会向中央大学申请增加预算，希望省方训令各县划一经费标准。其列举的理由，一是教育馆举办的教育活动极其广泛，各种活动均需要经费支撑；二是职员工作异常操劳，待遇微薄。从该申请所引18个县的调查数据看，当时全年经常费最多的吴县是7200元，最少的仅八九百元；而职员的平均薪俸约20元。虽然划统一经费标准难以实现，但中央大学随后通令各地增加教育馆经费并按月发放[92]。省方的训令，尽管未必立刻奏效，但是对于推动各县解决教育馆的经费短缺问题，在一定程度上起到了推动作用。次年1月，江苏省教育厅与财政厅联合下文，明确了攸关县民教馆经费的普教亩捐保管及动用办法，强调民众教育应占三成，而且民众教育经费与义务教育经费应“分别专款存储，不得互相淆混”，地方政府也“不得移用或抵借他款”[93]。5月，江苏省政府严词告诫各县，要求教育经费必须专款专用，不得变更挪用；如果再有擅自挪用者，一经发现，即予以严惩不贷[94]。及至1932年1月，江苏省教育厅更是将县民教专款“任何方面不得随意移挪，如违议处”的规定，列为各县社教设施重要标准之一[95]。是年5月，省教育厅在一份训令中，再次重申县民教经费“绝对不准移挪侵占”[96]。随着经费有所保障并逐年递增，民教馆的社会改造活动有了一定的经济基础。
第二，由城市普及至乡村，普及率在全国最高。
1927年以后，江苏各省立民教馆，除了俞塘民教馆及汤山农教馆外，其余均建于城市。各县间或设有通俗教育馆的，自从中央大学订定民众教育馆规程以后，各县大多就原有通俗教育馆改设，就是新创办的，其地址也大多在县城。“各县举办民教馆的初旨，虽不限于市民教育的设施，但以其地位环境关系，结果不免成为市民教育馆。”[97]时人批评道：“过去一般教育家的视线，常集中在城市一方面，对于乡村方面，却极冷淡”，“要知道中国的基础，是建筑在乡村上面的：因为中国（乡村）的人口，占全国人口总数的百分之八十以上”，乡村的民教，实在“是救今日中国唯一的利器”[98]。有鉴于此，江苏教育行政当局后来索性把民教馆定位为城市民教的中心机关。此外，更订立农民教育馆规程，责令各县创设农教馆，作为实施乡村民教的中心机关。
1928年11月，中央大学颁布了《中央大学区各县农民教育馆办法》，提出县立农教馆以“增进农民智识之技能，及改良农民之生活为宗旨”。其活动包括举办农民学校，开展农艺教育，对乡村卫生、娱乐、经济进行改良，参加地方公益事业等[99]。同月，中央大学训令各县，指出农教馆为乡村民教的中心，经费动用中央拨给的箔类特税，并且规定即日起一个月内提交计划书，六个月内要正式开馆[100]。随后又设立劳农学院造就实施人才。1932年10月，省政府通过《江苏省各县县立农民教育馆组织暂行规程》，使各县创办农教馆有了基本的法规依据。
更为重要的是，从1930年下半年开始，尤其是在1932年1月以后，江苏省方关于各县划区推行民教政策的实施，对于乡镇民教馆及农教馆的增多，发挥了极为关键的推动作用。施行的结果，民教馆开始从县城向乡镇甚至村庄推进了。与其他省市相比，江苏民教馆的城乡普及率最高。据1934年的调查显示，江苏各县立147所民教馆中，位于县城的48所，位于乡镇的99所，112所县立农教馆则全部设于乡镇或村庄[101]。这个数字尽管未必十分精准[102]，不过，可以肯定的是，民教馆已经不再囿于城镇，乡村民教馆及农教馆的数量，已经远多于县城的民教馆了。
可见，至迟到1934年，江苏省境内不仅各县立农教馆，即使各县立民教馆，大多数也已经将设馆地点下移，深入到广大的乡村社会，成为乡村现代化改造的生力军。
第三，重心从识字教育向生计指导、公民训练嬗变。
江苏民教馆建立之初，工作主要专注于识字教育的实施，如开办民校，设立阅览室，举行流动教学和巡回文库等，至于其他民教事业，则很少涉及[103]。之所以如此，一方面与一些民众教育家的认识有关，另一方面也是国民党中央的政策使然。早在1928年春，俞庆棠为了普及民众教育，曾遍访苏州各市政、教育机关领袖及热心教育的各界人士，商议发起组织民众教育委员会，举行大规模的识字运动周活动[104]。江苏大学民众教育学校教务主任汤茂如等人，亦于该年4月指导无锡各界发起识字运动周，进行识字宣传[105]。同年7月，大学院制定的“训政时期”施政大纲规定，民众教育的步骤是，第一年主要从事调查民众教育状况，制定普及民众教育条例，培养民众教育师资，设立民众学校，设立民众阅报处等活动；第二、三年要继续培养民众教育师资，增设民众学校，增设民众阅报处等事项[106]。大学院的施政大纲，成为20世纪20年代末30年代初大规模举办识字教育的“风向标”。1929年2月，教育部颁布《识字运动宣传计划大纲》，指出识字运动“为实施民众教育之入手方法”，通令各地“举行大规模之宣传，以期唤起民众，对于识字读书求知之兴趣”，认为推行识字教育可使“民众教育日益普遍，即国家训政前途，亦得以推行无阻”[107]。由此，开展识字教育成为这一时期民教馆对基层社会进行现代化改造活动的“重中之重”。
在江苏，省教育厅长陈和铣亦发表谈话，指出民众教育要“注意于识字运动及民众补习教育、民众图书馆、民众阅书报社之提倡及鼓励”[108]。谈话的核心在推动识字教育。在这样的情形下，各地民教馆充当了实施识字教育的主要力量。江苏省立南京民教馆这一时期“办得最有成绩的就是流动千字课——其实是流动教学”[109]。江苏上海县民教馆除了举办民众夜校外，还组织成人补习学校函授部，每星期分发编印的讲义，每月举行一次测验，借以考查成绩；又鉴于游民习艺所内拘留之游民有2/3以上不识字，因此，特规定时间，每日由该馆职员轮流前去授以文字，同时将有益的书报携去陈列，使识字较多者可以自由取阅[110]。江苏无锡崇安寺县立民教馆的事业虽很庞杂，但其核心工作还是在举办东新路民校，以及书报室、露天阅报牌、问字处、民众流动书车等方面[111]。1931年的一份调查显示，江苏各县民教馆的固定活动中，民众学校最多，发现次数达46次，次则图书室39次，阅报室、壁报34次[112]。由此可见，在1931年前，江苏各县民教馆改造社会的工作重心在引导民众识字读书。
1932年后，识字教育仍在持续，但重心开始向生计指导转移。这是因为，在当时，经济上的凋敝，特别是农村的贫困，是中国的普遍现象[113]，甚至在经济基础较好的长江三角洲地区，农村民众也长期徘徊在糊口的水平[114]。时人开始认识到，“民众生计不解决，一切教育，都等于零”[115]。而南京国民政府也希望刷新政治，将民众生计列为“训政时期”第一要务，注重社会的生计建设，推动民众生计的现代性[116]。因此，1931年5月，国民党中央提出“社会教育应以增加生产为中心目标，就人民现有之程度与实际生活，辅助其生产技能之增进”[117]。次年，江苏省教育厅相继颁布《江苏省各县社会教育设施标准》《江苏省各县社会教育整理及推进应注意之要点》，前者提出社教应集中力量于成年补习教育及民众生计指导，后者将生计指导列为与识字教育并重的中心工作之一。1933年春，江苏省教育厅更是制订出民教馆实施生计指导的具体方案，提出暂以民众生计调查、职业指导、农事指导、提倡副业、提倡合作与储蓄等为内容。并且规定，省民教馆对生计指导须切实加以督促与检查。其工作如下：一是派员调查各县生计指导的状况，并加以示范、引导；二是向各县提供生计指导的材料及物品；三是辅导各县规划生计指导的具体办法[118]。
这一时期，江苏各民教馆积极从事生计指导。例如，1931年省立镇江民教馆基于省会灾民云集，从10月21日起，在小菜场、浸会堂、商团操场、天蟾舞台等地，参与收容工作，进行稻、麦、棉花等植物选种、栽培和疾病预防的讲演，以及家畜饲养法的宣传[119]。江苏的南通、上海、南汇、奉贤等县民教馆，在“九一八”事变后提倡改良土布，举行土布展览，既含爱国意识，也攸关民众生计。江苏省教育馆联合会借在徐州举行年会之机，召集省内各民教馆举办农事展览会，省立镇江民教馆的展品主题是农业概况，共计312件；省立南京民教馆是病虫害展览及养蜂指导；省立徐州民教馆的展品共388件，另有石膏模型10套，反映徐州农事活动情形[120]。
据对江苏武进、无锡、吴县等10县51个民教馆的调查，推行生计指导主要表现在以下方面。其一，推广优良品种与栽培技术，包括介绍稻类、麦类、豆类以及蔬菜、水果等杂类，其中以稻类、麦类的介绍与指导最多。其二，提倡民众经营副业。方法主要是宣讲，提倡的副业有养蚕、养鸡、养鱼、农村工艺、土布、蔬菜，此外还提倡养猪、刺绣、果树、造林、摇袜、养羊、打猎、养蜂。其三，组织民众成立合作组织，包括信用合作社、生产合作社、消费合作社、购买合作社、蚕业合作社、养鱼合作社、灌溉合作社、织袜合作社、养猪合作社等。其四，举办各类职业训练班。农事方面，有农事训练班、合作社社员训练班；蚕丝方面，有育蚕指导班、妇女抽丝班；缝纫刺绣方面，有刺绣缝纫班、花边班、绒绳针织班；工艺方面，有农村工艺训练班、制绳班、织袜班、织毛巾班、糊裱训练班；其他还有理发班、种痘训练班、商业训练班。其五，提供贫民贷款和农产品抵押贷款。51馆共设贫民贷款25处，基金总数14892元，贷出14592元，平均每处基金近600元，其主要用途，多数作小本营生；农产抵押借款有8处，基金总数111162元，贷出69496元，平均每处基金达13900元[121]。当然，正如时人所说的，民教馆的生计指导，主要目的在唤起民众，因为单凭民教馆的力量，实际上也不可能真正解决当时民众的生计问题[122]。
随着对基层社会现代化改造的深入，以及民族危机的加深，1935年2月，江苏省教育厅召集各省立社教机关主任人员召开会议，决议将各县社教机关侧重公民训练列为首项，纳入标准工作。会议还提出实行强迫识字教育的动议[123]。4月，省教育厅颁布《江苏省各县民众教育馆普及民众教育标准工作实施方案》，在各县民教馆标准工作中，第一条即为公民教育，规定“公民教育以培养民众组织为中心工作，基本施教区内年满十六岁以上五十岁以下之民众，须有过半数能参加团体生活，并能运用团体力量，解除生活上迫切需要问题”。民教馆实施公民训练的具体工作，包括实施集团训练、提倡新生活运动、实施健康指导等[124]。该方案成为各县民教馆实施公民训练的主要依据。省教育厅在检查丹阳县民教馆后的报告中指出，“馆内现举办之集团训练，多属于休闲娱乐方面，嗣后应特别注意公民教育”[125]。在此后二三年中，虽然生计指导仍然继续进行，但是重心已向公民训练转移，而且进入“政教合一”“党教合一”“军教合一”的民教转型期。
对于公民训练，各民教馆也是积极实施。省立镇江民教馆于1935年2月利用向贫民贷款机会，举办公民基本知识学习会，学习公民社会、自然、卫生等各种常识，馆长赵光涛等还向参加学习的民众讲解怎样做一个健全的公民，并播放教育电影[126]。对武进等10县51馆的调查表明，公民训练主要在三个方面：一是组织乡村改进会，二是举行各种纪念及讲演会，三是其他集团的组织。民教馆将乡村改进会作为乡村现代化改造的中坚组织，10县共成立乡村改进会34处，目的之一是试图改变乡村社会劣绅横行乡里的状况，训练乡村领袖；其二是向普通民众传递现代政治知识。这些民教馆还通过举行纪念会、纪念周，各种讲演会、各种游艺会、常识讲演会等形式，向民众灌输政治常识。此外，有8个县的民教馆还成立保卫团、消防队、新生活促进会、拒毒会、青年励志团等14种组织，总计82个，团员（队员、会员）2955人[127]。各省立民教馆在这一时期设立农民生活学校，将政治训练、职业训练和军事训练融合起来，实现三种训练并举，本质上也是一种公民训练。
当然，识字教育也为这一时期的重要工作。不过政府对之前识字教育的绩效不甚满意，同时急需加速对基层社会现代化改造的步伐，因此，1935年6月，江苏省政府决定实施强迫识字教育。据调查，当时镇江县文盲共25万余人[128]；各县文盲，除上海、南汇、如皋、泰兴、盐城、砀山、灌云、沭阳等8县没有统计数字外，其余53县共约2106.61万人[129]。而据1935年江苏省民政厅的调查，全省各县人口总计3300.58万余人，其中镇江县56.57万余人[130]，由此可见，不识字民众为数众多。其实，早在1929年10月，教育部已经提出采取强迫识字的方法，到1934年底实现全体民众均能识字的目标[131]。此后，教育部于1930年4月颁布《实施成年补习教育计划》，规定了推行强迫识字教育的期限，要求各省会市镇乡从1932年实行，一、二等县从1934年实行，三等县从1935年实行[132]。不过，强迫识字教育在1935年之前并未切实执行。1935年，江苏省通令各县实施强迫识字教育，不但民教馆等社教机构肩负规划、实施之重任，而且县长、教育局长、公安局长等权力人物亦负有不可推卸的督促、指导之责[133]，由此强迫识字教育也成为这一时期江苏民教馆除公民训练之外改造社会的另一项主要工作，直至1937年抗日战争爆发前夕。
综上所述，江苏民众教育馆源于民初的通俗教育馆。1928年，南京国民政府在初步实现国家统一的背景下，宣布实施“训政”，并推行民众教育的政策，希图借助民众教育的力量，用教育的方法塑造“新国民”，逐步对基层社会进行现代化改造。与此同时，以俞庆棠为代表的一批江苏民众教育界的知识分子，也希望提倡民众教育，借以培养“国家社会之健全分子”，“推进国家社会的各种事业”[134]，实现“教育改造社会”的理想，在此情形下，江苏率先在全国创立了民教馆，并从20世纪20年代末直至抗战前，无论在馆数、经费、普及率还是举办的活动方面，都在全国遥遥领先。由于江苏处于国民党统治的中心地带，在国民党中央的民教政策影响下，江苏省对民教馆工作较为重视，在首创省立南京民教馆之后，江苏省政府又陆续建成7所省立民教馆（农教馆），并建立了近300所县立民教馆（农教馆），形成了以省立民教馆为核心，省馆划区辅导各县，省馆、县馆分别划定基本施教区和推广区，彼此共同配合的民众教育网络。这一时期，伴随政府对基层社会现代化改造的不断深入，江苏民教馆的教育活动重心也经历了从城市到乡村，从识字教育向生计指导、公民训练嬗变的历史发展轨迹。