第一节 立法的迫切需要

在20世纪的第一个10年中，广播作为一种初生的技术，主要为三方面的利益群体所运用：一是军队，二是无线电公司，三是无线电业余爱好者。在当时，无线电是一种真正意义上的“公共品”，因为当时对无线电频谱的使用没有任何管制，任何人都可以通过无线广播发送信息。上述三者有着同样的权利接近和使用无线电波。

然而，频谱资源十分稀缺，而利用该资源的人又很多，其结果是什么呢？太多的声音等于没有人能听清其中任何一种声音，绝对的自由等于没有人能享有真正的自由。对频谱资源自由、均等使用带来的后果是无线电传播领域的混乱。

人类社会有两大创举，其一是技术，其二是法律。前者用来驾驭自然，后者用来驾驭人类社会自身。技术是中性的，它所带来的可能是社会的福祉，亦可能是人类的灾难。结果或好或坏，完全取决于应用技术的人。由于人是理性的，[3]加上人的能力的有限性和生产、生活环境的不确定性，人的行为总是需要法律和制度来进行约束。当技术发展到一定阶段，壮大到对人们的生活能产生重大影响的时候，就必然需要法律和制度对之进行约束与规范。

经济学家T.W.舒尔茨在《制度与人的经济价值的不断提高》一文中，对制度的作用进行了富有经验意义的归纳：（1）用于降低交易费用（如货币、期货市场）；（2）用于影响要素在所有者之间的配置风险（如合约、分成制、公司、保险等）；（3）用于提供职能组织与个人收入流的联系（如产权、资历等）；（4）用于确立公共品和服务的生产与分配框架（如学校、农业试验站等）[4]。

经济学家林毅夫认为，人之所以需要制度，是因为单个独立的理性人或团体的能力有限，人在做出决策时需要支付信息费用，以及人的生活环境与生产中的不确定性。一方面，人需要制度来确保生命期的安全；另一方面，又需要制度来促进其与他人或其他实体的合作，将外部效应内在化。“正是出于安全和经济两方面的原因，人们才需要彼此交换物品和服务并使得制度成为不可或缺之物。”[5]

至于广播电视立法与制度化的必要性，不仅有上述理论的需要，而且有着历史的沉痛教训。这里，笔者不得不讲述一个家喻户晓的故事——1912年世界上最先进、最豪华的邮轮“泰坦尼克号”的沉没。这一世界航海史上最悲惨的事件经过各种媒体的传播已经被抹上浓厚的传奇色彩，但当我们拨去那层神秘的面纱，就能看到当时初生的广播业的状况：在这一事件中，无线电发挥了作用，却没有发挥应有的作用。

自1895年意大利发明家马可尼发明无线电以来，该技术开始在世界范围内传播。1912年，无线电作为一门技术在美国已经比较成熟，在航海事业中的应用尤其广泛。作为当时世界上最先进的邮轮，“泰坦尼克号”当然装有能够接收与发射无线电信号的装置。但是，为什么它没有及时接收到其他船只发出的冰情警告信号？又为什么当它在危难时刻发出求救信号时，其他船只没有反应，最终导致这艘巨轮就这样沉没了呢？原因有以下两点。

第一，当时的无线电技术处于初生阶段，空中的电波五花八门，干扰很大，求救信号无法被清楚地接收。据记载，当“泰坦尼克号”慢慢下沉，报务员一遍一遍发出求救信号时，基本没有其他船只听见，只有远在纽约沃纳梅克大楼楼顶上在无线电台前工作的戴维·萨诺夫从莫尔斯电码中听到了信号——“泰坦尼克号巨轮触撞冰山，正在迅速沉没”。他迅速通过广播向全世界发布了这一令人震惊的消息。在威廉·霍华德·塔夫特总统（美国第27任总统，任期为1909～1913年）命令所有其他电台保持缄默之后，20岁的萨诺夫继续坚守岗位72小时，收听消息并记录幸存者的姓名。[6]

第二，当时的无线电业务是一种商业活动，报务员没有承担社会责任的义务。早期的商业通讯只是把信息传送给特定的收件人。报务员做着有利可图的工作，一天的工作通常是为有钱的客户传递信息，工作结束后就关掉发报机回家睡觉。事实上，当其他船只发出警告信号时，泰坦尼克号的报务员正忙于为有钱人发送私人信息；而等泰坦尼克发出求救信号时，其他船只上的报务员已进入梦乡，听不到求救信号。悲剧由此发生。

简单地说，泰坦尼克号的沉没不是无线电技术自身的缺陷所致，而是因为有效管制的缺失——由于没有相应的约束，谁都可以利用电波频谱，故而干扰严重；由于没有相应的干预，利用电波频谱的人想怎样就怎样，因此无线电业务只是一种商业活动，根本无法确保公共利益。

在20世纪30年代资本主义世界经济大萧条之前，整个西方社会是古典自由主义一统天下。人们信奉亚当·斯密“看不见的手”，认为政府只是市场经济的“守夜人”。因此，政府对经济的干预甚少。对于广播这种新出现的技术和媒介，政府也以自由主义的态度相待。事实上，早在泰坦尼克号沉没前两年，1910年3月，美国海军部就曾致函美国参议院，陈述了对广播业放任自流所带来的尴尬：

每个电台都认为其自身独立并声称在任何需要的时候都可以通过以太发送电波，结果使许多地方陷于混乱。公共事务也因海军部的无能为力而受到影响，海上船只遇险所发出的呼叫，有的未引起注意，有的被无数试图立即通讯的电台所产生的以太噪声淹没，那些喜欢恶作剧和不负责任的操作员好像特别喜欢假冒其他电台和发送错误信号。情况已变得难以忍受且越来越糟，怎样强调也不过分。[7]

在此背景下，美国参众两院于1912年8月13日批准了《1912年无线电法》（Radio Act of 1912）［见附录1］。该法案规定，所有的无线电操作者都必须获得政府的许可证才能使用无线电频谱，并须遵守政府对电波的分配。此外，该法规定了由商务和劳工部负责颁发执照，同时制定了其他的规制措施来消除无线电领域的混乱。

这标志着政府第一次以“管制者”的身份介入广播业。在古典自由主义依然处于巅峰状态的20世纪前20年，这无疑是为广播业发展的形势及广播业自身的特点所迫。“管制无线电对于无线电业的发展至关重要，正像控制交通对于机动车的发展至关重要一样。”[8]