第一节 事业单位公益属性的界定

强化事业单位公益属性是当前工资制度改革的核心目标，因此，我们首先对事业单位公益属性是什么进行界定。对于事业单位公益属性的概念界定和解析，可以从两个维度进行研究：一是政策语境下的事业单位公益属性，即有关法律法规、政策文件中对事业单位公益属性的界定；二是学术语境下的事业单位公益属性，即学术研究中对事业单位公益属性的界定。在此基础上，本书提出了对事业单位公益属性的概念界定。

一 政策语境下事业单位公益属性的概念

（一）事业单位公益属性的提出

在国家政策中明确使用事业单位公益属性概念的是《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，规定“分类改革后，对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性”。之后，党和国家有关文件多次使用了事业单位公益属性的概念。十九大报告提出深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。党的十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出要区分情况实施公益类事业单位改革，面向社会提供公益服务的事业单位，理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制。

在此之前，中央和国家有关法律法规和政策文件中，关于卫生行业事业单位的有关政策文件多次使用过公益性的概念，例如《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》提出：“强化政府在基本医疗卫生制度中的责任，加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，维护公共医疗卫生的公益性，促进公平公正。”

除政策规定外，有关部门对事业单位进行统计时，也使用过公益性的概念。根据中央机构编制管理部门的分析与统计，在20世纪90年代，公益性、福利性事业单位约占70%，生产经营性或开发性单位约占25%，其他类单位（含行政延伸性、机关附属性单位）约占5%[1]。

从以上来看，有关事业单位公益属性的表述大多数都是从事业单位特点的角度进行的分析。

（二）已有政策中的事业单位公益属性

目前法律法规和政策文件尚未有对事业单位公益属性的直接界定，但是在有关事业单位的定义、定位，以及使用“公益”等相关词汇的上下文中，一定程度上反映了对事业单位公益属性的含义。

1963年，国家编制委员会代国务院草拟的《关于编制管理的暂行办法（草案）》将事业单位界定为“为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家使用费开支的单位”。

1965年，国家编制委员会制定的《关于划分国家机关、事业、企业编制界定的意见（草案）》规定：“凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制的单位，列为国家事业单位编制。”

1998年，《事业单位登记管理暂行条例》首次将事业单位定义法定化，指出：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”

2009年，《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》提出，公立医院要遵循公益性质和社会效益原则，坚持以病人为中心，优化服务流程，规范用药、检查和医疗行为。

2011年，《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出“事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量”，分类推进事业单位改革是为了“推动公益事业更好更快发展，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求”。同时该文件还根据事业单位社会功能的不同，将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。通过分类改革，保留在事业单位序列的仅剩下从事公益服务类事业单位，这类事业单位的改革重点是强化其公益属性。

党的十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，指出要区分情况实施公益类事业单位改革，面向社会提供公益服务的事业单位，理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制。

（三）政策语境下事业单位公益属性的特点

从以上我国有关法律法规和政策文件分析来看，事业单位公益属性有下列特点。

第一，事业单位公益属性是事业单位的基本属性。几乎所有的法律法规和政策文件都在默认事业单位公益属性就是事业单位的基本属性，甚至都不需要做任何的论证。

第二，事业单位公益属性的前提是事业单位是国家的。具体体现为事业单位属于全民所有制单位，使用事业单位编制，利用由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的等。

第三，事业单位公益属性的载体是事业单位承担公共服务职能。在具体表述中使用了不同的词语，如公益服务、公益事业、公益服务等。

第四，实现事业单位公益属性体现为增进公共利益。具体体现为：为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求。

第五，事业单位公益属性的重点是破除逐利机制。事业单位公益属性的对立面是逐利，因此为了维护事业单位的公益属性，事业单位不以营利为直接目的，要破除逐利机制等。

二 学术语境下事业单位公益属性的概念

虽然近年来政策文件才逐步明确使用事业单位公益属性概念，但是属性的认识却早已形成，甚至达成了一定的共识。

（一）学者对公益与公益属性的界定

“公益”一词并非古已有之的汉语词汇，在古汉语中并不使用。[2]据学者秦晖考证，“公益”一词在古代汉语中并不存在，该词是19世纪末日本人翻译英语中public welfare一词时产生的，这一词汇后来又被汉语所沿用[3]。2010年出版的《辞海》将公益解释为“社会公众的共同利益”。《现代汉语词典》将公益解释为“公共的利益”。公共的利益，可以简化为公共利益，也可以进一步简化为公益。但是，公益与公共利益在内涵及语法等方面还是存在一些差别，公益可以与其他词语构成合成词，如公益事业、公益性等，但公共利益通常单独使用。[4]

公益和公共利益是政治学、法学、行政学等学科的重要概念。边沁认为公共利益是这个社会中所有人的个人利益之和而非个人利益的特殊利益[5]；周义程认为：“公共利益意指符合社会全体和大多数成员需要，体现他们共同意志，让他们共同受益的那类利益。”[6]朱照男等从满足社会需求、服务（物品）提供方的非竞争性、受助方的非替代性三个维度对公益性进行界定，进而将其分为基础慈善、社会公益、社会创新三个层面。[7]

综合专家学者的观点，关于公益的界定有几个方面：一是公共利益与私利相对。二是公益是很难界定的模糊概念，但是一种精神和集体行动的指南。

（二）学术语境下的事业单位公益属性

国家发改委经济体制综合改革司曾与世界银行、经合组织联合就中国事业单位改革开展合作研究，他们将中国事业单位的特点概括为非政府（也非二政府）、非企业（也非准企业）、非营利（也非变相营利），这对于理解事业单位的公益性具有一定的启发意义。[8]

左然（2009）认为，事业单位法人向社会提供公共服务应该秉持公益性原则，应以公益优先，而非追求利润的最大化。事业法人向社会提供的服务是公益性的公共服务，即这类服务应以免费为原则，以收费为例外，且收费也应以支付成本或减少浪费为目的。[9]

陈竺（2011）曾指出，坚持公立医院的公益性质，要求公立医院在提供医疗卫生服务时，必须坚决地把社会效益放在首位。公益性主要体现在两个方面：第一，在宏观层面，切实履行公共服务职能，努力满足群众的基本医疗卫生服务需求。……第二，微观层面，按照公共服务最大化而非经济收益最大化的方式提供服务，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。强调公益性不是不讲效益，而是要通过创新体制机制、加强内部管理，努力提高绩效管理水平，实现公平与效率的统一。[10]

孙志刚（2011）在分析要客观看待公立医院存在的突出问题时指出，这种逐利机制（以药养医）日益削弱了公立医院的公益性，日益危害着人民群众的利益。[11]

吴敬琏（2012）在一篇探讨公立医院公益性的文章中将公益性的内涵概括为两点，一是非营利性，二是以促进公众福利为宗旨。[12]

高红（2012）认为，事业单位公益性的价值意涵主要体现为提供准公共物品，满足公众的一般公共需求、基本公共需求和国家公共需求。[13]

贾博（2013）认为，事业单位的公益性是指事业单位实现、维护和促进公共利益的属性。具体来说，公益性就意味着事业单位在履行自身职责和促进自身发展的过程中要以公共利益为导向，以提供优质高效的公益服务为己任，不能追求利润最大化，更不能损害公共利益。[14]

李建忠（2014）认为，公益性目标要求事业单位应将服务社会公共利益作为其根本宗旨和首要行为准则。具体来说，公益性要求事业单位不能以营利为目的，不得以事业单位和成员自身利益特别是经济利益作为单位的发展目标[15]。

潘修华（2017）强调，要求事业单位具备非营利性是为了防止其公益性被异化，这并不排斥其在非营利的前提下产生盈利[16]。他同时认为，应根据现实形势的发展更新公益性理念，允许部分事业单位在保持准公益性的前提下，有一定的自利空间。

通过学者们对事业单位公益属性的研究，我们可以看出学者们达成的一些基本共识。具体有以下五点：第一，事业单位公益属性为事业单位发展提供价值指引，即以维护和实现公共利益为导向；第二，事业单位公益属性的实现主要体现为公共利益的维护和增进，或者“不损害公共利益”；第三，事业单位公益属性的实现以提供公益性服务为载体；第四，事业单位公益属性也表现为“非营利性”，即不以营利为目的，不追求利润最大化，或者以免费为原则，但是不排斥盈利；第五，强调事业单位公益属性不是不讲效率。

（三）对事业单位公益属性现有概念界定的不足

通过以上分析，事业单位公益属性已成为社会共识，强化事业单位公益属性也成为下一阶段事业单位改革的重点，但是国家对事业单位公益属性的概念尚未进行界定。学术界虽然对公益属性的研究很多，对于公益属性满足公共利益，非营利性有了一定的共识，但是所有的界定都是基于概念化的层次，尚未达到能够进行测量的操作定义。

三 本书对事业单位公益属性的概念界定

要建立事业单位公益属性评价的指标体系，首先要明确什么是事业单位公益属性。同时，本研究的目标在于构建评价指标体系，因此，对于事业单位公益属性的概念的界定不能只是名义定义，需要更加明确为操作性定义。

（一）事业单位公益属性的概念

在科学研究中，我们将一个含义模糊不清的术语转化成结构化科学研究中的具体测量，需要概念化、名义定义、操作定义、现实世界中的测量四步。[17]因此，如果要对强化公益属性进行评价，就需要对事业单位公益性进行操作化定义。我们将事业单位公益属性界定为：事业单位围绕机构职能定位，通过面向社会或政府提供公共服务，所体现的维护和增进公共利益的性质。

（二）事业单位公益属性的特点

从概念出发，我们认为事业单位公益属性具有以下四个方面的特点：

第一，公益属性是基本的价值导向。起到价值指导作用，机构和人员的一切工作及其行为规范都应该坚持公益性的导向，并追求公共利益的实现、维护和增进。

第二，公益属性更是基本的评价维度。就像利润是企业的基本追求一样，公益的实现是事业单位的组织目标和追求。

第三，事业单位公益属性实现的主要载体是提供公共服务。具体到每个事业单位就是围绕单位职能提供的公共服务和产品。

第四，事业单位公益属性实现的具体体现为对公共利益的实现、维护和增进。

（三）事业单位公益属性的具体表现

虽然事业单位公益属性难以界定，但是具体事业单位是否体现了公益性，不管是上级部门，还是人民群众，都有一定的感受，能够作出一定的评价，主要是因为事业单位的公益属性能够外化出一定的表现。

事业单位公益属性可能从两个方面来体现：第一，公益服务职能的履行，即事业单位通过充分发挥机构职能中规定的各种职能，并朝着强化公益性的角度提供服务。第二，职能以外社会公益的承担，即事业单位可以基于机构的相关能力为社会提供更多的公益职能，发挥向社会提供公益服务的作用，履行社会责任。

反过来看，事业单位未能发挥公益属性有四种可能性：第一，公益服务职能的偏离，即事业单位的主要业务工作偏离了机构职能尤其是其中有关公益服务职能的规定；第二，营利性或者逐利性，即事业单位的主要业务以营利为导向，以追求利益最大化的原则开展业务活动，忽视了社会效益；第三，自利性，即事业单位在工作开展中完全以自我为中心，以有利于自身作为价值判断标准，忽略了国家或者区域公共服务的大局；第四，破坏性，即事业单位的工作业务开展对提高公共服务的数量、质量和均等化具有破坏作用。