卷首语
中国社会政策改革发展四十年的回望与前瞻
本卷出版之时正值举国上下庆祝改革开放四十周年。回首过去的四十年，中国社会经济发生了翻天覆地的变化，持续的快速经济增长，不仅极大地改善了人民生活，而且空前地壮大了综合国力。就社会政策发展而言，改革开放四十年中，我国的社会政策发展也经历了深刻的变革。从发展模式而言，我国的社会政策经历了从改革初期的国家主义，中经20世纪末和21世纪初的“发展主义”，进入新时代的“人民中心主义”。从政策范式而言，过去四十年我国社会政策的发展与演进呈现出了这样一条范式演进脉络：改革开放和市场经济转型打破了具有浓厚“社会身份本位”特征的劳动保险制度；随着新世纪初期的社会政策扩展和新时代的社会政策深化改革，中国社会政策的范式开始朝着“人类需要本位”的方向逐渐演进。整体而言，中国社会政策四十年的演变可以概括为从“社会身份本位”范式向“人类需要本位”范式转型。
从“国家主义”到“发展主义”的嬗变
从1949年到改革开放前的近三十年间，中国借鉴苏联模式建立起了一整套社会经济体制。在经济政策领域，中国建立起了一整套优先发展重工业和国有经济的计划经济体制；在社会政策领域，中国也逐步建立起了以国家保障为主要方式，以全民所有制单位职工为主要对象，以企业和机关事业单位为基本管理层次的社会保障制度。这一时期的社会政策主要面向城镇企业职工和国家机关工作人员，涉及养老、医疗、社会救济、优抚安置和社会福利等各个领域。在这一时期，政府通过单位为城镇职工提供全面的社会福利和服务，形成了具有中国特色的“单位福利体制”，进而使整个社会政策体系呈现出明显的“国家主义”的特征。这种“国家主义”的社会政策体系虽然突出了国家的福利责任，但这种国家责任却是二元分割和城市导向的，没有促进社会公民身份理念的建构。总的来说，“国家主义”模式的特点是小范围内的全面保障与大范围内的社会身份本位并存。一方面，国家在城镇职工的范围内建立了一套从教育、医疗、就业到住房大包大揽的劳动保险体系。而另一方面，在整个社会范围内，社会政策又存在着户籍身份、单位性质、职业身份等基于社会等级身份的分野。
改革开放后，中国开始进入发展市场经济体制的转型时代。在“效率优先”“发展至上”的国家战略下，中国的社会政策发展开始从“国家主义”转向“发展主义”。在“发展主义”的逻辑下，社会政策成为服务经济体制改革和经济发展的工具。一方面，国家开始强调社会福利和服务的商品化和市场化，有计划地从社会福利和公共服务领域退出，把许多社会公共服务职能让渡给社会和家庭；另一方面，为了在市场经济环境下继续兑现为国企职工提供养老金、医疗保障等福利待遇的责任，国家开始探索建立起以社会保险为主导的社会政策模式。经过多年的努力，国家在20世纪末为城镇职工建立了包括养老、医疗、失业、工伤和生育保险在内的全面的社会保险制度，并且在新世纪初把这套保险制度扩展到城乡居民，进而推动建设城乡统筹发展的社会保障体系。在这一阶段，“发展主义”的进步性体现在打破了“国家主义”模式下的单位福利制度，但社会保障制度在企业与事业单位之间、在职工与居民之间、在不同统筹地区之间、在本地人与外来人之间依然存在着显著的差别。换言之，以社会保险为主导的社会政策模式一方面扩展了社会政策的受益群体，另一方面，仍然受制于“社会身份本位”范式。
新世纪初期社会政策的扩展与“人类需要本位”的范式推进
进入新世纪后，发展主义社会政策模式所带来的问题日益严峻，并且开始得到中央决策层的有效回应。以2002年中共十六大为标志，中共中央开始重新解释“效率优先、兼顾公平”的含义，并且在随后的几年中陆续形成了“科学发展观”“和谐社会”“建设社会主义新农村”“基本公共服务均等化”“加快推进以改善民生为重点的社会建设”等新的政策理念，显示民生导向的政策主张和社会政策思维在政府执政理念中不断提升。与此相适应，中国进入社会政策的快速扩展期，显示出社会政策开始从“经济政策的附庸”走向“与经济政策并行”的定位。
随着社会政策进入扩展时期，“人类需要本位”的社会政策范式开始得以发展，并部分取代“社会身份本位”政策范式。这种变化可以在政策层面得到明显的体现。在低保政策领域，已经实现了从城镇低保到农村低保的全面推进；在医疗保险领域，实现了从城镇职工基本医疗保险的扩面到城乡居民医疗保险制度的全面实施，实现了全民医保的国家战略；在教育领域，九年义务教育实现了免费；在养老政策领域，不仅实现从职工养老保险到城乡居民养老保险的扩展，一些地区还实行了高龄津贴制度。此外，城乡社会保障制度统筹加快推进，适度普惠型社会福利服务开始全面发展。就范式的演进而言，21世纪初期的中国社会政策在原有“社会身份本位”范式的基础上取得了一定程度的突破，开始呈现出向“人类需要本位”范式初步迈进的前景。
尽管如此，这一时期社会政策领域中的“社会身份本位”范式窠臼依然残存，阻碍着“人类需要本位”政策范式的全面推进。首先，在既有财政体制的制约与社会政策地方化的格局下，地区之间的福利差距在拉大；其次，依据城乡、职业和地域区隔来制定社会政策的惯习依然延续，社会保障项目的碎片化特征没有明显改变。
走向“人民中心主义”：新时代社会政策的深化改革
2012年中共十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，中国的社会政策发展也进入了新阶段。社会政策在保持扩展的同时也呈现出在一些领域重点突破的局面。第一，一些社会保障项目，如养老、医疗等出现了全面整合的趋势，不仅城乡居民养老、医疗保险制度进行整合，而且公务员和事业单位养老金制度也开始与城镇职工养老制度并轨，同时基本养老金全国统筹也开始了实质性的推进。第二，中央政府继续加大在教育、医疗等领域的投入，社会政策再集中的趋势明显。第三，随着精准扶贫、健康中国、乡村振兴等一系列理念的提出，政府在贫困群体、老年群体、困难儿童、残疾人、退伍军人等特殊群体的社会政策领域集中发力，并在短时间内陆续出台了多项提升这些群体福利水平的政策。
总的来说，十八大以后的新时代是“人类需要本位”政策范式重点突破的时期，中国社会政策在范式的演进方面具有以下几个方面的特点。首先，通过以精准扶贫为代表的一系列政策举措，针对特殊群体的社会保护和基本社会安全网的建设得到了推进，社会政策对于弱势群体的兜底性保障得到全面增强。其次，得益于精准扶贫、健康中国等政策理念的推行，原有社会政策范式中的“社会身份本位”要素在企业职工和国家机关工作人员的基础上有所扩展，贫困群体、困难儿童和残障人士等特殊群体被纳入到社会政策覆盖的重点群体范围之中。再者，社会组织和公益慈善的力量得到了决策层的重视。随着《慈善法》等一系列政策法规的出台，政府和社会力量建立起良性互动的关系，拓展了社会服务的供给范围并提升了供给能力。
总的来说，尽管社会福利和社会服务的覆盖面已经有了很大的拓展，但当下的社会政策体系仍然具有一些明显的“社会身份本位”范式的残余。在重点群体社会政策推进的背景下，“社会身份本位”范式容易把本来属于普遍主义的公共服务供给范畴的福利资源捆绑在部分具有特定身份的群体之上，造成特定群体的“福利叠加”与全社会范围内基本公共服务的供给不足并存的现象。这一现象会进一步阻碍“人类需要本位”范式的实现。
推进“人类需要本位”，建设“社会中国”
就范式的演进而言，从计划经济时代的“国家主义”到市场经济转型阶段的“发展主义”再到新时代的“人民中心主义”，四十年来，中国社会政策模式呈现出从劳动保险制度下存在的基于职业、城乡和地域差别的“社会身份本位”福利制度，到社会保险制度下福利保障覆盖群体的扩展和“社会身份本位”范式的延伸，再到“人类需要本位”的初步发展和重点突破的特点。总的来说，在这一演进的过程中，中国社会政策的范畴和覆盖群体都出现了扩展。但是，就现状而言，现阶段的中国社会政策仍然体现着“社会身份本位”范式的许多因素，社会政策在制度和实践层面仍然面临着诸多问题，对“人类需要本位”范式的全面实现形成了挑战。福利供给的“地域不正义”、社会保障项目的碎片化以及基本公共服务供给的不充足，仍然阻碍着全体社会成员基本需要的全面满足，基于“人类需要本位”的社会政策体系仍未全面建成。
为此，基于“社会中国”的视角，我们认为，中国社会政策的发展应当以“人类需要本位”的全面实现为目标导向，实现社会政策的价值基础从“身份本位”的等级特权到“普遍主义”的社会权利，社会保障制度的覆盖面从“政策全覆盖”到“人员全覆盖”，社会政策与经济政策的关系从“从属关系”到“良性循环的相互适应关系”的三大转变。
本卷共有十二篇论文，分属四个专栏。
近年来，行为经济学在公共政策和公共管理研究中得到了广泛的应用。为了探讨行为经济学对公共政策与公共管理的影响这一理论前沿问题，本卷组织了三篇论文。蒙克和汪佩洁的论文有宏大的理论抱负，旨在通过分析从经典政策科学到行为政策科学的范式转移，进而尝试建立一个行为政策科学框架以指导实践。他们建立的行为政策科学框架建基于行为经济学对人类认知行为特征的修正，强调了行为政策科学以问题为导向的典型特征。张书维、王宇和周蕾的论文则在行为公共政策视角下讨论“助推”（nudge）和“助力”（boost）这两大行为公共政策的干预工具。文章按照“认知基础—干预核心—效果评价”的政策逻辑，对比了助推和助力的差异，进而介绍了这两个工具在养老、健康等六大民生政策领域的应用。不仅如此，文章还提出了关于这两大工具的关系模型，认为行为公共政策视角下的助推和助力可以达致殊途同归。以上两篇文章对行为政策科学的讨论具有明显的理论色彩。岳经纶和张虎平通过梳理国际公共管理领域两大顶尖期刊PAR和JPART最近几年的论文，分析和介绍了实验方法在公共管理研究中的应用情况。研究结果显示，公共管理研究中最为常用的实验方法为调查实验法，即在调查研究中加入实验控制的思想；研究的内容主要为政府行为包括公共服务动机，透明度与政策决策；公民感知与态度包括公共服务绩效评价、满意度、信任等议题；公民行为包括公民参与、共同生产等议题。文章在指出实验方法在公共管理中的研究已经开始逐步增长的同时，也留意到相应的应用中还十分不规范，缺乏统一的一致性标准，实验研究的评价机制尚未得到统一。
医疗卫生专栏有两篇论文，一篇是量化研究，一篇是质性研究。谢予昭和顾昕的论文基于CHNS 2009和2011年数据，实证研究了中国社会医疗保险中的逆向选择行为。他们的研究发现：逆向选择在公立的社会医疗保险中的确有可能存在，但其存在性具有不确定性；逆向选择有可能随着政府补贴水平提高、保险给付结构改善以及保险制度建立的时间延续而降低。王春晓是研究三明医改的专家，他的论文从卫生治理体系整合的政治学视角，对医改的三明模式进行了再研究。文章认为，中国的卫生治理体系一直带有“碎片化”特征，因此三医联动是公共管理问题，是卫生治理体系的问题。三明医改之所以成功，主要是建立一把手负责的领导体制，突破部门利益格局，进行治理体系整合，真正实现了三医联动。
养老保险与服务专栏有三篇论文。黄博函和谢嘉丽的论文根据政策执行的“模糊—冲突”模型，对私营企业普遍存在的养老保险政策执行偏差进行了研究。文章主要采用访谈方法对珠三角地区私营企业进行实地考察，通过引入模糊—冲突模型进行政策执行过程分析，辨识出养老保险政策在私营企业执行的高模糊性和高冲突性的政策性质，找出了影响私营企业养老保险政策执行结果的关键性因素。在此基础上，有针对性地提出解决问题的对策建议。肖敏慧、宋华泰和李晨烽的论文基于2005—2015年的中国省级面板数据，利用空间计量模型对中国地方政府基本养老金待遇调整行为进行了实证研究。他们的研究发现，基本养老金增速与在岗职工工资增长率挂钩，但与CPI的关系并不显著；养老负担越重、财政依存度越高的省份，其基本养老金的增速反而越快；基本养老金增速在经济发展水平接近的省份之间存在显著的空间正相关。孙林的论文关注社区居家养老服务。论文基于对广州市社区居家养老服务需要与利用的调查，运用需要层次理论及“需要—需求关系”理论，发现老年人的社区居家养老服务中的优势需要仍主要是生理层次的生活照顾与健康照顾需要，而由于社区居家养老服务的实施中缺乏需要评估，加上受社会福利水平和老年人自身消费能力等因素的影响，已有的社区居家养老服务项目的利用率并不高。
社会治理与政策专栏有四篇文章。赵建国和于晓宇的论文基于CGSS（2010）的微观调查数据，从社会资本和政治功效感两个视角出发，利用联立方程模型实证考察了政府信任对公民有序政治参与的影响及其作用机制，发现政府信任通过社会资本和政治功效感两条途径显著提高了公民有序政治参与的积极性。蒋红军和郭小敏的论文关注乡村贫困治理研究文献，通过对贫困认知、扶贫主体、扶贫过程与扶贫绩效等论域的深入文献研究，描绘了乡村贫困治理的知识谱系和学术图景，呼吁新时代乡村贫困治理研究思维的创新。刘巧虹的论文是一个关于公共政策的案例研究。论文通过定性与定量研究方法，对中国传统文化教育政策变迁进行了追溯和探索，提供了一个利用间断均衡理论分析中国公共政策变迁的案例。温金荣与程璆的文章讨论一个特殊的社区治理问题，那就是国有农场的社区治理。国有农场是特殊的国有企业，兼具企业属性和社区属性的双重特质，在企业“为社会职能”的历史情境下，社区治理成为国有农场的重要职能。随着国有农场改革的深化，国有农场社区治理已经成为国有农场“办社会职能”改革的重要内容。文章认为，国有农场社区治理的困境由来已久，当前面临合法性身份缺位、有效性机制失位、组织性职能越位以及稳定性功能错位等一系列问题。针对这些问题，文章提出了以下对策建议：把握农场制度变迁与改革的政策导向，提升社区治理的回应性与公众参与度，推进协同共治和多元善治的治理格局，以及提高社区设施和基本保障的可持续性。
岳经纶
2018年12月
于中山大学
中国公共管理研究中心
政治与公共事务管理学院
社会保障与社会政策研究所
广州社会保障研究中心