第二节 集体土地征收程序

22.被征收人不同意的，集体土地征收能否继续进行？

根据《土地管理法》第45条的规定，为军事和外交等公共利益的需要，市、县级人民政府可以依法实施集体土地征收。从本条条文意思理解，只要因公共利益确需征收房屋的，市、县级人民政府即可以作出房屋征收决定，而不需要询问被征收人的意愿，征得其同意。但是，真是如此吗？答案是否定的。

一方面，从法律后果来看，集体土地原属于农村集体所有，而征收行为将直接导致土地性质由集体所有改为国家所有的重大变化，直接影响原有集体土地的所有权人、使用权人及地上房屋所有权人的私有财产权，是对他们土地相关权利的根本剥夺，因此，政府征地时必须依照法律规定的正当程序，尊重相关权利人的意愿。

另一方面，从法律规定的征地程序来看，房屋征收也必须征得被征收人的同意。例如，《土地管理法》第47条规定，市、县级人民政府拟申请征收土地的，应当开展社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内进行公示，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。在前述前期工作完成之后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。虽然《土地管理法》没有明确规定，农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人中多数人对土地征收持反对意见的能否阻却征收工作，但相应的市、县级人民政府在此种情况下就不应该再作出征收决定。这是因为，多数人的反对实际是对征收是否确实符合公共利益的需要的质疑；如果执意征收，征收过程中将导致矛盾、纠纷频发，带来的损害可能远远大于期望实现的公共利益。