第一章 河湖案

第一节 河道（湖）利用

一、乔某某侵占河道行洪断面案

（一）案情简介

一审原告、二审上诉人：乔某某

一审被告、二审被上诉人：Y区防汛抗旱指挥部、Y区人民政府

2009年年初，乔某某个人租赁场地成立了W市F沙站，并领取营业执照，经营类型为个体工商户，经营范围为黄沙、石子销售。W市防汛抗旱指挥部于2018年5月10日向Y区防汛抗旱指挥部作出《关于立即清除G桥南侧桥下阻水障碍物的命令》：“近日我部汛前检查发现，你区境内G桥南侧桥下堤防外侧违规设置砂石经营点，堆放大量砂石，严重侵占了Q江河道行洪断面，给我市安全度汛带来严重影响……现命令你部立即采取措施，在5月底前清除该段堤防外侧砂点及堆放物，恢复河道原貌，保障河道行洪畅通。”9月30日，Y区防汛抗旱指挥部向原告乔某某砂场经营户作出《关于限期清除G桥东侧桥下砂厂及堆放物等违法设施的命令》：“……经查，你户在G桥东侧桥下违法设置了黄砂经营点，堆放大量黄沙等违法设施，侵占了河道行洪断面，违反了《水法》[1]《防洪法》等法律法规的规定。……现命令你户于10月20日前自行清除G桥东侧桥下黄砂经营点及堆放物，恢复河道原貌，逾期不自行清除，一切后果自负。”乔某某不服该命令，遂向Y区人民政府申请复议，Y区人民政府于2018年12月19日作出行政复议决定书，对Y区防汛抗旱指挥部作出的命令予以维持。乔某某不服，向法院提起行政诉讼。经审理，一审法院判决驳回原告乔某某的诉讼请求，乔某某不服该判决，遂提起上诉。

一审原告，二审上诉人诉称：其于2009年3月设立了W市F沙站，庭审已提供了相关的营业执照，Y区防汛抗旱指挥部应当以W市F沙站作为行政处罚主体；本人与W市F机械厂签订租赁合同，招聘下岗职工从事带有社会福利、再就业性质的经营活动，经营所占的场地是W市F机械厂出租的，若处罚也应处罚W市F机械厂；本人没有实施侵占Q江河道行洪断面的行为。Y区防汛抗旱指挥部作出的命令和催告是因为Q江河道两岸景观建设和其他建设的需要，为了不给本人相应补偿而实施的行为。故请求依法撤销Y区防汛抗旱指挥部和Y区人民政府的决定。

Y区防汛抗旱指挥部和Y区人民政府均未提交书面答辩意见。

一审法院认为：乔某某在河道附近堆放大量黄沙等设施，Y区防汛抗旱指挥部认为其侵占了河道行洪断面，这有Y区防汛抗旱指挥部的命令及砂场照片等证据予以证实，Y区防汛抗旱指挥部根据相关法律法规向乔某某作出的命令有事实和法律依据支撑，应予支持；Y区人民政府维持Y区防汛抗旱指挥部作出的行政复议决定书亦予支持。据此，对乔某某诉求不予支持。二审法院认为：乔某某在G桥东侧桥下违法设置了黄砂经营点，堆放大量黄沙等违法设施，侵占了河道行洪断面，该行为违反了《水法》《防洪法》等法律法规的规定。乔某某称行政被处罚主体错误，但Y区防汛抗旱指挥部作出的限期清除案涉违法设施的命令载明违法行为的主体是“乔某某砂场经营户”。乔某某系该砂场个体工商户W市F沙站的经营者，Y区防汛抗旱指挥部以“乔某某砂场经营户”为行政相对人符合法律规定，并无不当。

（二）法律依据

1.《水法》（2016年修正）

第三十七条 禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。

禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。

第六十六条 有下列行为之一，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款：

（一）在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物的；

（二）围湖造地或者未经批准围垦河道的。

2.《防洪法》（2016年修正）

第三十九条 国务院设立国家防汛指挥机构，负责领导、组织全国的防汛抗洪工作，其办事机构设在国务院水行政主管部门。

在国家确定的重要江河、湖泊可以设立由有关省、自治区、直辖市人民政府和该江河、湖泊的流域管理机构负责人等组成的防汛指挥机构，指挥所管辖范围内的防汛抗洪工作，其办事机构设在流域管理机构。

有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。

第四十二条 对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。

在紧急防汛期，国家防汛指挥机构或者其授权的流域、省、自治区、直辖市防汛指挥机构有权对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施作出紧急处置。

（三）实务要点

1.Y区防汛抗旱指挥部是否具备行政诉讼主体资格？

《防洪法》第四十二条第一款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”根据该条规定，Y区防汛抗旱指挥部有权对乔某某违规设置砂石经营点、堆放大量砂石的违法行为作出清障决定。但是，该规定并不能作为Y区防汛抗旱指挥部成为适格被告的依据。《防洪法》第三十八条规定：“防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。”第三十九条第三款规定：“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。”由此可知，Y区防汛抗旱指挥部是由Y区政府组建，但其组成人员并不固定且没有独立的编制，经费也并非独立核算。从其法律地位而言，Y区防汛抗旱指挥部没有法人主体资格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款之规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”鉴于Y区防汛抗旱指挥部并不具备独立法人主体资格，也不具有独立承担法律责任能力，乔某某即使不服Y区防汛抗旱指挥部限期清障决定，也只能以组建该指挥部的Y区政府为被告提起本案诉讼，Y区防汛抗旱指挥部作为被告并不适格。

2.个体工商户能否作为水行政处罚主体？

本案违法行为的实施者是经营者为乔某某的个体经营户，字号为W市F沙站，有关设置黄砂经营点、堆放大量黄沙等违法设施等行为都是以W市F沙站的名义实施的。按理而言，行政处罚的主体应是W市F沙站，但我国《行政处罚法》、《行政诉讼法》以及《水行政处罚实施办法》中并未明确规定个体工商户是否可以作为水行政处罚主体。关于个体工商户在行政法中的法律地位只能追寻到《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条第二款的规定，即“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息”。从该条规定可以推断，个体工商户的字号并非只是业主对外的一种称谓，而是可以作为一个独立的主体参与诉讼，相应地，水行政处罚的主体也不应是个体工商户的业主，而是个体工商户。但是，个体工商户和业主的关系密不可分，最终的法律责任承担者仍是个人。笔者认为，规范的水行政处罚决定书应当以个体工商户营业执照上登记的字号为处罚主体，同时注明业主的基本信息。此外，还存在一种特殊情况，当营业执照上写明字号的业主与实际经营者不一致时，即营业执照还没有变动，但执照上写明的业主已经转让字号或撤出字号的实际经营，被处罚的违法行为是实际经营者实施的，处罚决定书应当注明谁的基本信息？《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十九条第二款规定，个体工商户营业执照上登记的经营者与实际经营者不一致的，以登记的经营者和实际经营者为共同诉讼人。若业主与实际经营者不一致或可参照上述规定，将二者同时列为处罚相对人，业主和实际经营者均是适格主体，二者共同承担连带责任，前者是法律意义上的处罚责任承担者，后者是实际的违法责任承担者。