基层“小事”中的“大政治”

（代序）

在推进国家治理体系和治理能力现代化的政治实践中，基层治理体系和治理能力的现代化是其中至关重要的基础性环节。中国的基层治理虽然一直是历史学、政治学和社会学等学科经久不衰的话题，但是关于当下基层治理尤其是以县域为单位的治理机制的研究仍然缺乏真正有力度的作品。这本书是作者近年来对当前县域治理实践和机制的系统性思考，其所呈现的既非传统中国基层治理模式的翻版，也非媒体、社会大众甚至主流学界对当下基层治理刻板印象的简单投射，而是真正立基于经验之中而展现的真实中国。单凭这一点，这本《强治理与弱治理》就让作为读者的我充满期待。

一

作者的问题意识与困惑是从中西部地区县级治理的一组矛盾现象开始的。一方面是关系到民众日常生活的小事总是得不到有效治理，如农田水利的年久失修、纠纷矛盾无处调解、公共文化需求无法满足，等等；另一方面则是县乡政府在招商引资、征地拆迁等关乎地方经济发展领域的不遗余力，表现出超强的治理能力。前者虽是小事却在基层治理中每天都会发生，能够做大事的地方政府反而做不了诸多的小事，这到底是为什么？是他们不愿意做还是没有能力做呢？

其实，小事中的“弱治理”与大事中的“强治理”内在统一于县级政府的治理逻辑之中。从治理的过程来看，所谓的大事之所以能够完成，在于围绕大事县级政府有一套行之有效的组织和动员机制。由于自上而下的考核机制仍然是以GDP的总量和增长速度为主要指标，县级政府便将主要的资源配置到与之相关的领域，并发展出诸如运动式治理、行政发包制等一系列手段以做好此工作。以发包制为例，其一般是按照承包的原则将发展经济以及征地拆迁等行政任务明确到每一个分管领导或者职能部门，同时也把相关的权力、责任和利益（工作经费的补偿）下放，从而打破官僚体制中原本的专业分工。在自身的利益与工作完成的效果直接挂钩的条件下，负责人无疑具有巨大的工作压力，他们在工作中不得不想尽办法完成任务。

由于中心工作都是围绕着经济发展而设定，基层社会中的那些“小事”如果没有特别严重的冲突，很难成为中心工作，因此，在中心工作被设定的模式下，这些事情只能依赖官僚制中的常态治理来解决。但问题是，由于中心工作牵扯了大部分精力，外加官僚制本身的惰性，负责日常治理的领导和职能部门根本无法以足够的精力投身其中，只能疲于应对。于是，在一定的阶段，经济发展的速度越快、任务越重，基层社会的公共秩序越是失序，经济发展的“强治理”与公共事务的“弱治理”便应运而生。

显然，弱治理现象的产生并非源自县乡等地方政府自身能力的弱化，而是其有限的精力和资源配置不平衡的结果。集中精力办大事是当前地方政府权力运作中的鲜明特征。正是由于能够办大事，地方政府能够摆平城市化过程中的各种利益主体，能够为资本的到来扫清障碍。在这种治理逻辑下，改革开放以来中国经济奇迹的创造便可以理解。然而，与之相伴随，地方治理对公共秩序回应的乏力耗损了权力的合法性资源，经济的发展与政治信任的流失共同逆向发生。这一组矛盾正在困扰着中国基层社会的发展，该书对这一问题的揭示把脉了基层治理所面临的时代命题。

二

在学理上，民众对政府的信任和认可可以用政治学中的一个重要概念——合法性来进行统摄。韦伯最早区分了三种合法性来源：传统型权威、魅力型权威和法理型权威。其权威的基础分别对应着民众服从的三个基础：习惯、情感和理性。然而，韦伯主要是从政治支配关系“发生的进路”阐释国家权力的来源，却没有从“目的的进路”评价国家权力的效用。因此，赵鼎新认为一个政体还能从权力运行的后果和效用——政绩的维度获得合法性，政绩合法性也成为理解改革开放以来中国政治实践的一个重要的理论框架。政绩往往具有综合性的特征，既包括就业机会的增加、居民收入增加等经济层面的发展，也包括民生、公共秩序等社会层面的趋好。由于对于普通百姓来说，过好生活才是自己真真切切的利益，他们对生活的总体感受趋好将极大地弥补政权产生源头缺少正当性的缺憾。但是，作为一个外延无法被清晰界定的概念，政绩合法性忽略了政绩本身存在的巨大张力。在改革开放之初，面对人们贫困的生活，快速推动经济的发展、改善人民生活是上下具有高度共识的政绩；但当经济的发展成为常态时，民众对政绩的多元性诉求就表现出来，他们既要收入持续增加，又要公共生活改善，还要得到公平的对待。这个时候，具有威权体制特征的政府常常如履薄冰，一方面要保持经济的快速增长，另一方面又要在各种政绩中保持适当的平衡，而且不能出现明显的短板，民众对生活的更高期待倒逼政府进一步提升社会治理能力和水平。

在东部沿海地区，由于城市化和工业化的进程已经或者接近完成，地方政府得以抽出精力应对民众在民生方面的诉求，地方社会公共秩序整体上有序。不过在中西部的欠发达地区，地方政府正在集中资源办理经济发展的“大事”，无暇抽身。更何况，此时的政治生态已经大大不同于改革开放初期，地方社会之间围绕项目落地和招商引资的竞争已经白热化，稍有疏忽，到嘴的鸭子就有可能飞走。在这种压力下，地方政府围绕着资本转、一切工作以项目落地为中心。在地方政府看来，经济的发展才是根本，只有如此才符合地方社会的长远利益。由此，致力于经济发展的地方政府无力回应民众对政绩的多元期待。由于对政绩的认识缺乏共识，政绩合法性便只是存在于地方政府的观念之中，而非社会的真实存在，依靠政绩建立的政权合法性便无从谈起。

不过，不能说政府对民众的民生诉求完全缺乏回应，事实上，改革开放以来国家和地方政府对社会新情况的回应性已经成为中国政治的鲜明特征。因此，早有学者提出了回应性政治的概念。但是，这种回应性政治的存在不仅不影响以上的判断，反而是以上判断的佐证。所谓的回应恰恰是当社会的不满情绪积累到一定程度后国家和政府不得不进行的疏导行为。如果在前期的日常治理中，地方政府能够建立有效的应对机制，就能避免弱治理的负面后果，后期就完全没必要以维稳的方式进行整体性回应。而且，只有在日常的回应中，国家和民众进行了接触和沟通，在民众眼中，国家才能从抽象变为具体，才能从组织变为一个个活生生的人。通过日常小事的解决，双方既培养了感情，又积累了信任，而这种情感关系可能成为地方政府在办大事时的治理资源。但现实恰恰是，地方政府在小事上不和民众接触，以致在征地、拆迁的大事中民众不仅不予以配合，反而利用这个机会表达对地方政府的不满，以争取更多利益。

从历史的视角看，这种依靠办小事所获得的合法性的凝聚和治理能力的提升正是中国共产党在革命战争年代创造出的群众路线工作方法的运用。革命政党的意识形态仅仅能感召有社会和国家关怀的知识分子和社会精英，普通民众对党的信任事实上来源于一次次与政府部门的接触。因此，即使在严酷的斗争环境下，党的基层组织和群众组织仍然广泛地介入婆媳矛盾、邻里纠纷以及各种琐碎的民众事务。而“三大纪律、八项注意”所强调的也无非是在与人民群众打交道时需要注意的琐碎细节。在处理这些小事的过程中，革命政党和民众建立了联系，掌握了基层社会的各种信息，为最大程度地动员民众提供了可能。在一定程度上，正是诸多小事处理得好成就了革命成功这件惊天动地的大事。

在这个意义上，不办小事、不积极主动回应民众诉求所带来的不仅是权力合法性的式微，也直接影响政府对大事的治理效果。因此，地方政府不办小事绝不是小事，而是关系国家政治建设和国家治理能力的大事。

三

吊诡的是，小事上的“弱治理”和大事上的“强治理”构成了当前基层治理中一枚硬币的两面。大事上的强治理是以小事上的弱治理为前提的，或者说，如果要实现小事上的强治理，那么原本大事上的强治理就有可能不再维持。在有形资源和无形资源都非常有限且不断流失的背景下（书中第六章、第七章），鱼和熊掌更是不能兼得，地方政府只能将精力放在其所认为的重要事情上。如果是这样一种格局，作者则只是提出了一个无解的难题。在既定的结构没有发生改变的情况下，希望地方政府能够重视对小事的治理只能是学者的一厢情愿。

显然，作者不甘于此，为了破解县域治理的难题，她尝试提出了县域治权的概念。县域治权区别于现行政治体制下下级以获得上级政府认可为最终目标的治理模式，其实质是要赋予县域政权更加完整和自主的权力运行空间，使之更加契合乡村社会的特征，避免集权官僚制僵硬、不灵活的先天弊病。由于县级政府治理能量的提升，其就可以在不减少围绕着大事所配置的资源总量的条件下，通过增量部分的倾斜性配置弥补在小事治理上的短板。这一制度变革的构想无疑是对长期盛行的基层治理中“权力—权利”对抗模式的反思。不可否认，无论是在农村税费改革前还是在当下政府主导的征地拆迁实践中，不受约束的权力的运行侵害了农民的权利和利益，激起了社会冲突。但是，随着经济社会的发展，这一范式不足以解释基层社会的全部矛盾，乡村社会呈现的“弱治理”现象不是基层干部作恶所导致，而更多的是因其不作为所产生。因此，保护农民的权利不仅不与基层政权的权力运行相矛盾，反而需要以其权力能量的扩大为前提。需要注意的是，作者警醒地意识到县域治权的构建必须以民主参与的扩大为前提，一种强大但被驯化的权力才能真正实现无论小事还是大事都能被治理的双强格局。

即使如此，这种解决问题的方向仍然会引起学界的争议，而且，在国家政权建设已经完成的条件下，县域治权自主性的内涵如何界定，其与国家权力的边界如何厘清，在现有的体制下其又如何成为可能等问题仍然需要进一步研究和讨论，但这并不否定作者所提出的问题的学术价值和现实意义。这一概念的启示意义或许在于：适应社会管理需要的基层治理体制的构建已经无法通过所谓的机构改革、职能调整等行政技术性改革来完成，而必须实现治理结构的深层次和整体性调整，基层的改革已经进入深水区。

四

至此，我不得不佩服作者的学术坚守。我和欧阳师从同门，都在华中科技大学村治研究团队中接受过完整的学术训练。博士毕业后，欧阳回江西老家工作，虽然远离了武汉，却始终以高昂的学术热情不断地投身于田野工作，且不断有有分量的作品问世。她的研究是从关注乡镇政权开始的，其关于乡镇政权的《策略主义——桔镇运作的逻辑》一书产生了重要的学术和社会影响。如今她将研究进一步拓展到县域治理，在学术道路上可谓孜孜不倦。她的作品文字朴实，往往以一个个生动的故事展现基层治理的机制，既体现出华中村治研究团队的学术风格，又始终保持着女性学者特有的敏锐、细腻和洞察力。

作为基层政权研究的外行兼同辈，本不该由我作序，但欧阳的盛情邀请让我难以推却。一些拙见得益于书中内容的启发，也期待每一位读者能从书中认识到一个与之前想象完全不同的基层中国。

是为序。

郭亮

武汉喻家山下

2017年8月