开发建设杭州市地下空间研究

吴伟强 姚伟 钱凯

提要：地下空间作为城市有机体的一部分，在未来城市建设中扮演着重要的角色。随着杭州城市社会经济的不断发展，无论是对政府还是对规划部门来说，综合地考虑城市的地质、地球技术以及地质环境等方面的约束条件，统筹协调并且可持续地开发地下空间已经成为必然的战略选择，也具有非常显著的社会效益、经济效益和环境效益。美、日、法等国一些先进城市地下空间开发和利用的经验也证明了这一点。我们以杭州城市地下空间建设具体实践为案例，运用问卷调查、数据收集和实地考察等方法，并重点对杭州城市地下空间建设现状进行分析，从中寻求优化杭州城市地下空间建设的建议。

关键词：城市地下空间 建设管理体系 杭州

作者吴伟强，浙江工业大学政治与管理学院教授、杭州改革发展研究院副院长、杭州市决策咨询委员会委员（邮政编码 310023）；姚伟，民进杭州市委会调研处副处长（邮政编码 310026）；钱凯，民进杭州市委会调研处副主任科员（邮政编码 310026）。

随着杭州城市社会经济的不断发展，加快推进地下空间建设具有非常显著的社会效益、经济效益和环境效益，无论是对政府还是对规划部门来说，综合地考虑城市的地质、地球技术以及地质环境等方面的约束条件，统筹协调并且可持续地开发地下空间已经成为必然的战略选择。

为此，我们运用问卷调查、数据收集和实地考察等方法，重点对杭州城市地下空间建设现状进行分析，从中寻求优化杭州城市地下空间建设的建议。

一 杭州市地下空间建设的成就及不足

（一）杭州市地下空间建设的现状

1.注重规划和政策引领，强化考核

杭州市早在1993年就开始专题研究地下空间规划。2016年8月，杭州市政府批复《杭州市地下空间开发近期建设规划（2016-2020年）》，明确了建设目标、建设模式和重点项目。为确保目标完成，杭州市出台了一系列政策，例如，2017年5月《杭州市地下空间用地审批和不动产登记办法》、2018年7月《杭州市城市轨道交通地上地下空间综合开发土地供应实施办法》。并在2017年8月施行的《杭州市地下空间开发利用管理办法》中，确定市城乡建委统筹协调全市的地下空间建设，杭州市地下空间办公室依据各区的建设数量和重点项目进行考核。

2.总量快速增长，综合实力位居全国前列

“十二五”期间，杭州地下空间的建设目标是新增地下空间面积2500万平方米，全市城市地下空间开发利用面积达到5000万平方米。截至2015年末，杭州地下总建筑面积达5760万平方米，完成目标的115.2%，新增2631.24万平方米（市区不含富阳为2310万平方米），完成目标的105.2%。2015年以来，杭州年度新增开发量均超额完成年度目标。2011年至2017年11月，年均增幅达12.3%（见图1）。截至2017年，地下空间面积7400万平方米；按市区常住人口计算，2016年人均地下空间面积达9平方米以上。2018年杭州地下空间开发完工量为531.48万平方米（见表1）。

图1 杭州市2011年至2017年11月新增地下空间

表1 2018年杭州地下空间开发完工量

据《中国城市地下空间发展报告》（蓝皮书）2015年和2016年的报告，杭州已成为国内地下空间开发第一层级城市，地下空间综合实力在全国城市中位列上海、北京和广州之后，居第4位（见图2）。

图2 中国城市地下空间综合发展第一层级

（二）杭州市地下空间建设存在的问题

杭州市地下空间存在的问题主要表现为：规模严重不足，整体架构不完整，结构不合理，形态布局“散点分布”。

1.总量与结构不能满足城市发展要求

一是总体框架不完整。按照“十二五”规划，杭州市将形成“五轴五通道、两核六区、多区域”的地下空间总体框架，但实际上建成的仅为“一轴四通道、一核两区、两区域”框架（见表2）。

表2 杭州地下空间开发“十二五”规划完成情况

二是结构失衡。地铁、地下快速路建设发展迅速，但重点地区地下空间建设相对滞缓，地下公共服务设施和市政基础设施完成率低下。“十二五”期间，地下公共服务设施完成率仅为30%，地铁完成建设为规划量的47.36%，人行过街设施完成43%，地铁连通周边地块项目完成78%（见表3）。2018年31个重点区域共78个地下空间综合利用的重点项目中，地下综合体71个，占比高达91%；完善区域功能的地下连通通道项目7个，仅占项目总数的9%。这反映出杭州市地下空间建设过于偏重人防、停车设施和商业综合体建设，尤其是地下停车设施建设量大（见图3），而地下空间的互联互通较为滞后。

表3 “十二五”杭州地下空间开发利用主要项目完成情况

续表

图3 2013年至2017年11月杭州市地下空间竣工面积中停车场占比

三是总量严重不足。杭州人均地下空间面积（9平方米）的数据已居全国前列，但对标新加坡等发达国家（人均地下空间面积已高达30平方米）差距依然巨大。根据国际通行经验，经济发达城市机动车与停车泊位的比例为1∶1.2～1.5，地下空间中静态交通所占比重为35%左右，杭州地下空间中停车泊位占比已高达60%，但机动车与停车泊位的配比只有1∶0.5，缺口依然巨大，这表明杭州地下空间总量严重不足。

二 杭州市加快地下空间建设是基本趋势和必然选择

（一）地下空间开发和利用极具紧迫性

根据杭州市总体规划，2020年规划城镇建设用地控制在728.67平方千米，其中主城区城镇建设用地245.08平方千米，而截至2012年底，市区城镇建设用地已建成599.47平方千米，82%以上建设用地已经建成，特别是主城区，城镇建设用地建成214.44平方千米，已完成87.5%。地面空间发展潜力受限严重，亟须拓展地下空间。

（二）杭州已进入地下空间高速发展期

根据专业研究，地下空间的开发利用水平与当地经济发展水平密切相关（见图4）。国际上，发达国家人均GDP达500美元时，城市发展对地下空间的开发利用已有一定需求，城市也具备了规模开发地下空间的条件和实力；人均GDP达到1000美元时，城市地下空间综合利用进入规划、开发阶段；人均GDP超过3000美元时，地下空间的开发利用就已经很频繁，且利用形式多样，并逐步向高水平阶段发展。而国内一线城市在人均GDP达到800～1000美元时进入地下空间的综合开发利用阶段；人均5000美元左右进入高速发展期，地下综合体等功能多元、技术复杂的地下空间建筑开始广泛建设。二、三线城市在人均3000～5000美元时逐步进入地下空间开发阶段。

图4 经济发展水平与地下空间开发的关系

2017年杭州人均GDP已经超过2万美元，远超地下空间高频度开发的人均3000美元国际基准线和国内城市进入地下空间高速发展期的人均5000美元标准，应当进入地下空间开发利用的“高速发展阶段”。但无论开发总量还是地下空间结构和功能，都与这一历史阶段的基本特征和城市快速发展的基本要求不匹配。

三 当前杭州市地下空间建设的制约因素

通过对杭州市若干重点地区地下空间重点项目的实地调查，尤其是对成片开发综合体项目、商业综合体项目和互连互通项目等的重点分析，杭州市地下空间建设在法规、政策、规划、体制、土地、资金、建设和管理等各个方面都存在一些制约因素，与城市发展对地下空间开发的迫切需求和地下空间“高速发展阶段”的要求不匹配。

（一）规划统领性不足，不利于系统性建设

一是全市整体开发目标、思路和方案还不够清晰。《杭州市地下空间开发近期建设规划（2016-2020年）》侧重于重点项目的区域分配，缺乏系统性和规划深度，缺少控制性详细规划，决定地下空间开发水平的成片开发、跨区域开发、互连互通和大深度开发等内容不够明确。这一方面导致地下预留空间不足、过渡空间规划不清晰、界定地块权属边界的针对性及操作性有待加强，另一方面也导致全市地下空间大多仅立足于现有资源，采用工程项目形式，缺乏大范围、全区域的系统性格局。

二是区级规划局限性较大。在属地管理体制下，各区需要分头制定规划，但区级规划局限于行政边界建设地下空间，跨行政边界的地下空间开发利用很少，且各区地下空间开发利用方案与全市城市规划和土地控制规划会出现不一致。各区普遍对照建委地空办考核指标编制年度开发利用计划，为了完成考核指标“找项目、凑数字”，“只管面积、不管效用”的现象较为普遍，导致地下空间布局碎片化，整体性不佳。

三是分散化利用，连通性较差。在规划、建设时序、资金和管理等因素共同作用下，地下空间的连通性不足，地下空间利用效率和质量有待提高。例如，拥有11个出口的凤起路站仅有一个出口与嘉里中心在地下直接连通，拥有6个出口的钱江路站也仅有一个出口与万象城在地下直接连接。而号称成片开发典范的武林广场地下商城，仅与地铁1号线在地下连接，与周边的所有商业设施和居住区皆未完成在地下直接连通。

（二）管理体制松散，不利于跨区域建设

通过开发地下空间提高土地承载率是当代城市发展的定律，在新型城镇化和城市国际化的背景下，大规模、高强度、系统性开发利用地下空间是必然趋势，需要跨级别和跨部门的管理主体协调行动，实施跨区域开发。但调查发现，不同管理主体对地下空间开发的重要性和紧迫性尚未达成共识，甚至存在抵触情绪，项目落地存在障碍。

这一现象的主要原因有以下几个方面。

一是多头管理。与地下空间开发有关的部门众多，职能未经良好整合。

二是分级管理。属地管理背景下，市区两级政府存在缝隙。

三是利益不同。区级政府偏重于投资收益指标来选择项目，跨区域和互连互通项目一旦出现建设时序不一致、管理需求不一致、边界和权属界定不清、成本过高等情形，各方都优先保护自身利益，协调就会变得非常困难。

四是协调困难。在这样的管理和利益格局下，市建委地空办统筹协调全市地下空间开发就非常困难，加上地空办的行政层级、法律授权、职能界定等方面的限制，要发挥良好的统筹和协调作用，心有余而力不足。

（三）投融资模式不健全，不利于大规模建设

地下空间开发利用的成本极高，需要以合理的投资收益吸引多方资金投入。但目前杭州市地下空间开发的投融资模式不健全，资金来源渠道狭窄。

一是政府开发项目资金来源单一。政府项目资金主要来自财政支出，缺少市场化运作，更缺少资本运作，难以支持大规模高强度开发。这也导致区级政府出于均衡投资收益的考虑，更倾向于以商业开发带动地下空间利用的项目（尤其是商业综合体），对于功能性带动的项目缺乏积极性。

二是商业机构对商业开发项目投资则以收益为准则。商业机构偏好于收益率较高的大型商业综合体，尽量规避高成本的基础性服务设施和深度开发项目，不利于地下空间结构优化和功能合理布局。特别是在互连互通项目上，由于受制于较高的成本（建设费用以及后期需补缴的土地出让费用），开发商积极性普遍受影响。

（四）刚性约束难突破，不利于高效率建设

一是规划红线控制。地下空间边界与地面空间不一致，就必然触及地面规划红线，会引起土地权属纷争。

二是人防和消防规范。人防设施有刚性比例指标，不能突破。消防规范规定地下通道宽度最多6米，且不允许经营商业。

三是绿线保护。2017年，杭州市出台了“绿线保护”规定（《杭州市“绿线保护”管理办法》），要求地下空间开发面积不得超过地面绿地的50%。

四是技术性障碍。建成区高度密集、地下基础设施密布、可利用空间受到极大限制。上述约束使得地下空间的布局、功能性受到极大约束，影响利用效率，尤其是商业价值的挖掘，降低开发的积极性。

（五）政策法规过于粗糙，不利于项目推进

目前，杭州市已出台《杭州市地下空间开发利用管理办法》、《杭州市地下空间用地审批和不动产登记办法》和《杭州市城市轨道交通地上地下空间综合开发土地供应实施办法》等一系列法规和政策性文件内容。但基层一线人员普遍反映这些法规与政策性文件过于原则化，可操作性明显欠缺。

一是不支持统一立项申报，审批程序散乱。由于目前地下空间建设项目化，单个项目分头建设、分头审批，程序流程不一，时间成本和行政成本高企，不确定性过多。发改、规划、土地及其他行政审批部门没有跨地块项目审批的政策保障，难以支持区域地块地下空间的统一立项申报。

二是缺少控规，区级政府无主导权。在行政审批权力下放、属地管理的背景下，区级政府在地下空间开发中的主导性增强，但涉及控规调整，必须上报到市规划局，整个流程至少耗费3个月。

三是过渡空间开发权限需重新界定。规划红线之间地带的地下空间开发权限审批和确权无明确规定，往往需要单个项目逐一形成会议纪要，成功案例极少。

四是考核方法单一。地空办对区级政府仅考核重点项目和开发面积，缺少抓手。

（六）专业力量不足，不利于高水平建设

长期以来城市建设“重地上、轻地下”，管理体制、管理人员、思维方式、技术路径等已经形成与此相应的惯性模式，与当代城市地下空间建设需要相匹配的人才明显不足。这一缺陷在区一级层面表现得尤其明显，全区各街道、指挥部具有专业背景的工作人员严重缺乏，整个建设流程缺乏专业性控制，导致项目程序乱、推进慢、管理差。在设计人员选用上，还是沿用省内的很多设计院，视野不足，水平偏低。缺少国际招标，规划和设计水平难以提升，整体格局不高。

（七）基础数据不完整，不利于科学决策

建设项目分散化和管理分散化，使得地下空间的历史数据不全面、不完整，而且不少数据仅仅是以估算数据为主，不精确。因此，可以这样说，虽有数据，但缺少能支持地下空间建设的数据库，非常不利于科学决策。

四 开发杭州市地下空间建设模式的建议

在进入地下空间高速发展期的特定历史阶段，杭州市应以“规模化、网络化、立体化”为目标，以完善的规划为统领，建立“统筹-分级”管理体制和“政府与市场结合”的复合型投融资模式，并积极探索高效灵活的土地供给方式，并辅之以多元化的配套政策，创建城市地下空间建设的“杭州模式”。

（一）明确杭州市地下空间建设的总体目标

综合学术界研究成果和发达国家地下空间建设实践，城市地下空间开发和利用可分为四个阶段，即初始化、规模化、网络化、地下城（见表4）。相应地，在功能类型、布局形态等方面有较为清晰的阶段性特征。据此，可评价杭州地下空间开发利用所处的阶段以及特征，明确未来的发展方向。

表4 城市地下空间开发的几个阶段

续表

杭州城市地下空间建设有一些“立体城市”项目（如地下综合管廊）和“网络化”项目（如地铁），但总长度约34千米、总投资约56.6亿元的7个地下综合管廊试点项目进入全面建设阶段不久，地铁营运里程虽然已经超过100千米，但到2022年才会形成总长380千米的网络系统。无论是功能类型还是布局形态，都处于规模化阶段的初期。未来的发展目标应是：在规模扩展的同时，加强网络化建设，最终建设立体化城市。为此，需要在法规、政策、规划、体制、土地、资金、建设和管理等方面突破目前存在的制约因素。

（二）完善地下空间规划体系

一是厘清规划基本思路。以规模化、网络化和立体化城市这一目标为指引，并针对杭州市地下空间的缺陷，重新梳理规划思路。改变偏重静态交通的不合理结构，加大地下商业和服务设施建设力度，重点建设动态交通、市政基础设施；以重点项目带动综合利用，由散点分布转向聚点扩展和区域扩展；以地铁系统为基本骨架，以地铁站综合开发为节点，连接聚点，建设地下空间网络；以综合交通、市政设施和物流系统为支撑，建设城市生命线系统，最终构建立体化城市。

二是市区两级政府协同，确保规划一致性。市级规划部门要站在全市高度，从总体规划、分区规划和控制性详细规划这三个层面对城市地下空间的规划工作进行完善。同时，应处理好整体利益和局部利益的关系。区级政府在编制本地规划时，应着重解决好与市级规划的一致性，以及跨区域规划的协调性。

三是突出地下空间规划的核心要素。对照世界上经济发达城市尤其是人口高度密集城市的成功经验，确定合理的建设规模。研究表明，地下空间至少可为城市提供20%～40%的额外空间，有关部门应对此开展研究，合理推算未来杭州地下空间面积的理想值。界定各类地下空间的比例关系，合理布局空间形态，关注开发深度和竖向分布。例如，在不同的发展阶段，各种不同类型的地下空间设施占比不同，杭州应根据自己的发展阶段，合理分配比例（见表5）。随着建设规模扩大，动态交通设施和市政设施在地下空间中的比例持续上升，而静态交通和商业功能在地下空间中所占比例则呈反方向变化趋势。特别是要克服成本较高、利益难以均衡和建设时序不同所致的障碍，强化互连互通。

表5 不同阶段地下空间开发各种功能的比例

（三）建立“统筹—分级”管理体制

建议改革杭州城市地下空间建设管理体制，改变多头管理、多级管理所导致的地下空间建设系统性不佳的局面。

一是从“分散管理”转向“统筹管理”。成立“地下空间建设管理领导小组”，主管副市长任组长，小组成员由多部门负责人和区政府主管副区长组成，负责审议和决定政策、计划、规划等重大事项。同时，成立“地下空间管理办公室”。作为综合管理部门，履行执行政策职能、辅助配合职能、协调沟通职能、技术支持职能、监督检查职能和绩效考核职能，且这些职能需要法定化。此外，组建“地下空间建设发展中心”，负责具体项目的建设和管理。

二是在“统筹管理”前提下实施“分级分类管理”。将建设项目分为市级项目和区级项目。市级项目包括省、市确定的重点项目，全市性重大项目，跨区域项目（主要是跨行政边界项目），系统性项目（如交通、基础设施等），建设和管理主体为市政府（委托或授权市建委及国有企业集团）。其他在所属行政区域内实施的且直接服务于本区的项目，其建设和管理主体为区级政府及建设部门。原则上，市级开发项目资金由市政府投入，区级政府提供土地，区级开发项目资金由区政府投入。对于非营利的服务性开发项目，可实施财政补贴和其他优惠措施（如税费减免），政府财政补贴分市、区两级，补贴资金由市、区两级政府各承担50%，根据工程周期每年按一定比例进行财政补助。

三是充分发挥国有集团的作用。应充分发挥钱投集团、城投集团和交投集团等国有企业的优势，通过各种方式支持其积极参与地下空间开发、相关基础设施或公共服务设施投资、建设、管理、运营。市级开发项目原则上以上述国有集团为主要建设单位。

（四）探索灵活高效的土地供给方式

一是明确区分地上地下权。区分地上地下权是国际上普遍的做法，我国《物权法》也有原则性规定。《杭州市地下空间用地审批和不动产登记办法》和《杭州市城市轨道交通地上地下空间综合开发供应设施办法》实质上已经从供地、交易、登记等操作层面确立了地上地下区分权，应进一步在立法层面加以确立。

二是完善地下空间土地管理框架。具体包括出让条件、土地使用权获取方法、使用权出让价款、使用权出让年限、权属管理、测绘规范、土地核验等方面，这些都应该做明确规定，并予以立法。

（五）建立“政府与市场相结合”的复合型投融资模式

综观多数国家城市的投融资模式的变迁，在地下空间建设初期和高速成长时期，政府投融资都发挥着主要作用，在城市地下空间开发利用形成一定规模、具备一定盈利能力后，开始采取市场化投融资模式。为此，当前应以政府为主导，在统一规划和综合管理下，鼓励和引导社会资本多种形式进入，逐步探索政府主体与市场主体并存的复合型投资模式。

一是成立“杭州市地下空间投资有限公司”。建议政府以地下土地储备入股，成为投资公司的控股股东，以保证其在地下空间开发中的主导地位，并确保其统筹管理职责得到切实履行。地铁公司将其沿线资产（如地铁站）入股投资公司而专事地铁运营与维护，有利于其他地下空间与地铁站的连通。同时通过引进其他境内外投资者的资金和技术，推进投资主体的多元化和资本的充实度。

二是设立专项基金，扩大资金来源。在政府主导下，以目前从事地下空间建设的央企、地方国有企业和社会企业为主体，设立“杭州市地下空间投资产业基金”“杭州市地下空间开发专项基金”，通过发行基金份额的方式，募集与地下空间开发相关的和对地下空间项目有兴趣的投资者资金。

三是发行杭州地下空间建设债券。杭州在这方面已有成功的经验。2018年3月，杭州市钱江新城投资集团有限公司发行规模为49亿元的停车场建设专项债券，募投项目涵盖停车场面积730187平方米、配套商业设施面积3561平方米，共建停车位18710个、充电桩1872个、智能停车系统一套。这一模式完全可以复制到地下空间建设的其他项目中。

四是实施“地下空间建设产业化”战略。借鉴停车产业化战略，在用地及规划、商业配建、简化审批、财政补助及税费优惠、产权办理、收费、配套服务等方面设计鼓励政策，鼓励企业投资。针对目前杭州地下空间开发利用的两个主体（政府和企业）相对分割的局面，建议在一些综合性和一体化开发项目中尝试政府与企业混合投资，并根据地下空间项目的类型，结合杭州现阶段实际情况，建议尝试BOT、TOT和PFI等方式，吸引企业投资。

（六）制定多元化配套政策

一是设立地下空间开发利用的“财政专项资金”。建议市级人民政府设立“地下空间开发利用专项建设资金”，专用于市级层面统一编制重点区域、重点项目的规划和建设。区县（市）人民政府相应设立适用于本区域的地下空间开发利用专项建设资金。此外，建议市、区两级政府设立专项补贴资金和奖励资金，专用于对社会资本投资建设的地下空间项目的补贴和奖励。专项资金均应列入财政预算体系，并将此项工作纳入绩效考核。

二是实施税费减免和融资支持政策。对人防工程、城市基础设施和公益性项目等收益性较差的地下空间项目，可实施相应的税费减免政策。鼓励银行业金融机构积极为社会投资地下空间开发提供信贷资金支持，并根据项目建设周期、资金需求特点提供相应的信贷产品，给予优惠利率。

三是流程简化项目办事流程。相关行业主管部门应主动加强对地下空间建设项目配合协调，管理与服务并重，明确优惠内容与标准、简化审批手续、压缩审批期限、做好相关服务。细化不同类型项目审批制度，消除部门壁垒，根据地下空间项目差异可建立不同类型的联合审批机制，各单位安排专人做好项目审批工作，加快相关项目前期手续办理工作，为地下空间项目建设创造良好条件。

（责任编辑 方晨光）