二 学术史述评

（一）研究成果概况

据笔者目力所及，最早出现的研究是两个“专员条例”公布的三个月后，即1932年11月洁忱发表的《论地方制度与行政督察专员》[5]。此后至今（2024年）的92年里，有70余名专家、学者贡献了135项专门研究成果（详见表0-1）。

表0-1 1932—2023年行政督察专员制度研究成果数量

相较而言，民国时期“自从南昌行营先在皖赣等省推行以后，研究这个制度的人非常的多”[6]，先后有40多名政、学两界人士参与其中。他们出于对国民政府革弊立新的期待，及对20世纪30年代自欧美引入的行政学和行政效率运动的学习实践，先后产出了97项相关行政督察专员制度的时政对策性研究，从1932—1948年基本年年有相关成果面世，出现了三个高峰。

第一个高峰是专员制度实施一年后的1933年（详见表0-2），出现10篇文章。1931年中华苏维埃临时中央政府成立后，中国共产党的根据地陆续壮大。孙中山所定的省县二级制表现出了鞭长莫及、统治难周的困境。一部分人把专员制度当作“推动地方政治的一颗救命丹”[7]，是“改进地方政治最有力量之一”[8]，因此“引起国内一般人士相当的注意”[9]。

第二个高峰是两个“专员条例”归一的1936—1937年，出现成果24项。1932年行政院和三省“剿总”各颁一个“专员条例”，随着各自的影响力和国内政治局势的变化，1936年3月两个条例由蒋介石单边划一，10月正式结束分立状态，并将专员制度由1932年初定的临时性质的派出政府制度改为常设、近似一级政府的制度。一些人在之前因为孙中山所定省县二级制的法理限制，对此变化并无心理预期，就此展开了热议。还有一些人关注两例归一过程中的事件和变化。

第三个高峰是1939—1940年，出现20篇论文。1937年底，国民政府开始一期战时改革，由于沦陷或逃亡的省府不能管县，专员起到了较大的作用，因此不少人呼吁实化或强化专员制度以利抗战。而1938年4月《国民党抗战建国纲领》只规定加强县，还要求“改善各级政治机构，使之简单化合理化；并增高行政效率以适合战时需要”[10]。为此，学界“一般的论调却已大大改变，有的主张应该提前取消，有的主张不必普遍设置”[11]。此后，由于重划省区论再次盛行，有人认为可以把实化专员制度作为缩省的预备，于是专员制度被裹挟进入新一轮缩省改革的热议中。同时，有9个专员受重庆《服务》月刊要求，介绍和总结个人的履职经过和经验，成为抗日战争时期专员制度研究的新流。

1949年以后有28名学者、专家参与探讨了专员制度，除3人专业不明外，1人为文学，4人为法学，2人为政治学，其余18人均为历史学，他们贡献了38项成果。从1987年第一篇论文《民国福建省行政督察专员制度初探》开始，即1982年实行地市合并改革的第五年，至2013年，随着地级行政体制改革的推进零星有成果出现。其间2002年开始推行省直管县体制，决定逐渐撤销当时全国仅剩的22个虚级地区行署，由此引发政学两界对地区行署制度和地级市制的再议，作为其前身的行政督察专员制度则被附带提及。

表0-2 1949年前后历年行政督察专员制度研究成果数量

值得注意的是，2012年河南大学翁有为教授等7人所著《行政督察专员区公署制研究》是90年来行政督察专员制度研究的集大成之作[12]，1949年后出现的38项成果中的19项（17篇期刊论文、1篇博士论文、1部专著）均可在此书中通览。其中，17篇期刊论文包括了翁有为教授7篇、张小稳1篇[13]、谢晓鹏1篇[14]、李刚1篇[15]、崔跃峰1篇[16]、柳岳武1篇[17]、赵文远2篇[18]、莫起升3篇[19]；翁有为教授的博士论文《从专员区公署制到地区行署制的法制考察》[20]和基于此出版的《专区与地区政府的法制研究》[21]中，相关行政督察专员制度的内容，同样收入该书。

除上述专论外，还有相当数量的相关研究，这也主要集中在1949年以前。行政督察专员制度是民国政府地方行政治理的重要组成部分，多数政制研究均有或多或涉及，如张富康的《省行政制度改革之趋势》、江禄煜的《我国地方行政制度改革刍议》、陈柏心的《中国的地方政治制度及其改革》（上下）等。一些政治制度通论性著作也会着墨，如钱端升等的《民国政制史》，程幸超的《中国地方政府》，杨鸿年、欧阳鑫的《中国政制史》等等。由于有“在场”亲历行政督察专员制度之优势，民国时期的相关研究不但多于中华人民共和国时期，而且大多对此制有1500字以上的叙述，在钱先生的著作中更用了近1.5万字进行专章介绍。中华人民共和国时期的此类通论性著作的相关书写则多寥寥为几百字的简介。

（二）关于制度的发端、起源与设立原因、意图的研究

90年来的行政督察专员制度研究，从不同的角度对其缘起、建立、发展与演变、利弊、发展趋势及改革建议进行了对策分析和学理考察。

1.制度的发端、起源

既有研究对此制的发端、起源的观点有六种：

（1）1925年广东省的分区行政委员会制说，持此观点者为钟日兴[22]。

（2）1927年黄绍竑在广西推行的行政督察委员制说，持此观点的有谭肇毅[23]和黄绍竑本人2人[24]。

（3）1931年蒋介石在江西“剿匪”时推行的党政委员会分会制说，这种观点占多数。如1936年，陈立说：“谁也知道行政督察专员制，是军事委员会委员长蒋先生剿匪的创作。”[25]1937年，郑自明说：“行政督察专员制实是由党政委员会分会演进而来的。……后来长江各省设的省政分区督察制实在都是导源于此，如安徽省的‘首席县长’，江西的‘区行政长官’，江苏的‘行政区监督’，浙江的‘县政督察专员’，无一不是见了党政分会有相当成效，才来设立的。因之，党政委员会可说是现行的行政督察专员制的滥觞。”[26]1938年，楼正华也认为行政督察专员制度“滥觞于江西剿匪时期党政委员会分会”[27]。

（4）1932年熊式辉在江西创行的分区行政长官制说，持此观点者仅有民国学者何仲英1人[28]。

（5）赣皖苏浙四省自创制度共同起源说。苏、浙、皖、赣四省的制度是指江苏省1932年5月创行的行政区监督制、浙江省1932年5月创行的县政督察专员制、安徽省1932年4月创行的首席县长制和蒋介石在江西创行的党政委员会分会制。这些制度均为各省在行政督察专员制度实行以前自创的管县派出政府制度。持此观点者有沈怀玉，他认为赣、皖、苏、浙四省的制度“均与此后之专员制度诸多相同，且实施行政督察专员制度时，即就此四种组织，加以改组”的[29]。1946年，钱端升说：“行政督察专员制度之创设，直接导源于安徽首席县长制，江苏行政区监督制，浙江县政督察专员制及江西行政区长官制；而间接导源于江西党政委员会分会制。”[30]

（6）综合说。萧文哲说专员制度的“历史上的渊源，约有四种；一是历代郡国州府道制，尤其是民国的道制”；“二为民十四年广东省分区行政委员制”；“三为民二十年南昌行营党政委员分会”；“四为民二十一年江西为接办党政委员分会的工作而设立的行政区长官公署，安徽的首席县长，江苏的行政监督，浙江的县政督察专员”[31]。翁有为等基本同意萧氏观点，并提出“行政督察专员区公署制作为设在省县之间的省的派出机构，其最直接的制度来源还是明清时期的道制。”[32]

笔者认为，就事实论，第四种观点显然站不住脚。因为熊式辉是蒋在江西推行党政委员会分会制的参与者，而且他创行的分区行政长官制是在蒋撤销党政委员会分会后才建立的，何来发端之说呢？第二种观点黄绍竑发端说是因为1932年黄氏任内政部部长时提议建的行政督察专员制度，并沿用其在广西所创制的名称。如一定要认其为开端的话，它只能算是“行政院专员条例”的起缘，而非“剿总专员条例”的发端。

蒋介石创制说持者众，此观点成立的最大理由是从1932—1949年的长时段来看，蒋介石这方的“剿总条例”的核心内容一直延续下来这一点。行政院方面的“专员条例”自1932年后再无声息；蒋方1933—1935年间陆续发布多个后续有关专员的补充政策；1936年10月蒋介石以行政院院长身份颁布新的“专员条例”，划一两条例，也是综合剿总、行营等曾发布的多个政策而成，丝毫没有采择“行政院条例”的内容。所以，探讨行政督察专员制度的创制起源应首先分清是指1932年的，还是指1936年划一以后的。如是指1932年的还要分清是哪一方的“专员条例”，是“剿总”颁布的，还是行政院颁布的。

2.制度设立的原因、意图或目的

研究行政督察专员制度者大都会或详或略地谈及设制的原因、意图或目的。如民国学者陈之迈认为国民政府建制目的有四：一曰“办理剿匪清乡等特种事物”；二曰“行政监督及指导”；三曰“统筹”；四曰“领导”[33]。翁有为等的书中提出设制“背景”有三，首先是“南京国民政府出于加强地方行政管理的客观需要，而对民国以来各种缩省方案的借鉴和替代”；其次是“出于‘围剿’南方诸省红军的现实需要，而对现有地方行政制度所作的适时调整”；其三是“受中国历史上地方行政管理三级制的影响，尤其是受北洋政府实行的省、道、县三级制的影响，而对地方行政管理体制进行的改革尝试”[34]。当然，民国学者由于人在“现场”，多具体还提到当时有防治贪污、整顿吏治、促进保甲与军事动员、防止军阀割据等细化的目的和意图。如何仲英说设制的目的包括解决省对县“指挥不灵”“监督困难”“公文迟滞”“割据形成”四个方面[35]。张富康条分缕析地提出设制原因有“安内图存”和“攘外御辱”两端，前者又包括“刷新县政强化中央统治”“整理团队增加自卫力量”“发展交通”“整理财政”；后者包括“厉行团管区制建立征兵制之基础”“组织民众促进民族动员”“战时完成后方任务”等[36]。

此外，行政督察专员制度的建立，还有一个时人前期不太强调的设制意图——缩省的替代、变通和权宜。为改变国土辽阔、省管县幅度过大的问题，从康有为开始陆续有人提出缩省改划之论。南京国民政府建立后按孙中山《建国大纲》规定的省县两级制，无法解决省区过大问题，缩省呼声不断，但囿于错综复杂的历史和现实原因，尤其地方实力派的割据抵制，难以实行。因此，一些学者把行政督察专员制度视为是缩省的替代或过渡方案。江禄煜[37]、何仲英、翁有为等均有此种表达。如何仲英说：“研究改革地方政制的人都主张缩小省区，但历史过久，障碍殊多，一时实现又极不易，只好实行这种过渡办法——行政督察专员制。”[38]翁有为等也说：“专员区公署制也是回应省制变革的一项补救性措施，是在省制不易改革的情况下做出的变通性改革。”[39]1937年以后，由于《抗战建国纲领》规定县为自治单位，1941年又撤销省级财政，时人认为省的地位降低，于是提出实化或强化专员制度以为缩省过渡和准备的人增多。但正如陈柏心所说：“改革行政督察专员制度和缩小省区，粗看起来似乎可以混为一谈，实际上完全是两件事情。”[40]

总体而言，90余年来，所有关于设制原因、目的等的探讨，不论所属时代，也不论所属学科领域，多以1932年8月6日豫鄂皖三省“剿匪”总部和行政院同时颁布的《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》《行政督察专员暂行条例》，及1936年10月行政院修正颁布的《行政督察专员公署组织条例》、1941年10月行政院颁布的《战时各省行政督察专员公署及区保安司令部合并组织暂行办法》等文件为核心资料，进行字面上的条文分析。包括上述民国时期清华大学教授陈之迈所提四点建制目的也是前三个条例中的文字内容，难见我们期待的更多历史流变过程及其内幕。

（三）关于制度的发展演变分期与专员公署的组织、职权的研究

1.制度的发展演变分期

90余年来论及此问题的属少数（表0-3）。民国论及专员制度发展分期者有张富康、钱端升、江天策[41]三人，但此时尚处于制度执行中，因此其划分均非从“全程”、整体去论。如上述几人均未将1941年国民政府颁布的最后一个专员制度的“暂行办法”纳入探讨，因为他们的研究都是在此时间前完成的。如钱端升的《民国政制史》脱稿于1937年，出版于1939年春，只介绍了1911—1936年民国政制的设置与沿革。

能看到“全程”的当代学者则有多样化的分期。刘莉莉和谭肇毅均是以某一省为坐标划分阶段，不具有全国观照。而广西省直到1940年才开始实行专员制度，此前均是实行本省自创的管县制度。江西省虽在1934年1月以前实行了专员制度，但没有按照“剿总条例”规定专员兼任区保安司令。为此蒋在1934年1月要求熊式辉改组，所以该作者将1934年2月作为江西省专员制度的节点，划分为一个新阶段[42]。陆建洪的分期最多，他将“1927年底在少数地区自发施行到1948年5月废除为止”的21年，分为五个阶段。值得一提的是，他将1939年作为一个划分节点，其理由是“1939年1月国民党五届五中全会以后，国民党的政策日益沿着投降、反共、独裁的方向倒退，专员制度的职能，也发生了相应的改变”。而他将1948年5月作为结束时间，是因为此年“国民党蒋介石为继续顽抗革命，开始采用更残酷、规模更大的统治机器——‘绥靖公署’来取代已失去效用的专员制度”[43]。赵小平没有明确划分阶段，而是说1936年行政督察专员制统一后，又经历了两次演变，第一次是1937年10月行政院训令专员“以不兼任驻在县县长为原则”，第二次是1941年10月行政院公布《战时各省行政督察专员公署及区保安司令部合并组织暂行办法》，把专员公署与区保安司令部合并[44]，至于此后如何分期划段，不在其视野中。

表0-3 1932—2023年行政督察专员制度分期研究

上述诸多分期，其特点有二：一是民国时期学者因制度没有告终，此时盖棺论定分期尚早。相较而言，新中国时期学者有总观全局的优势，繁与简、地方与全局均有涉及。二是除谭肇毅所关注的广西省直至1940年3月才“与中央行政督察制度相统一”这一特例外[45]，其余作者具体划分阶段的时间点和阶段名称虽有较大差异，但共同之处在于基本不离两个关键时间节点——1932年和1936年。1932年8月行政院和三省“剿总”同时各颁一个“专员条例”，标志国民政府正式建立专员制度。把1936年作为一个节点，还有以3月或以10月为分水岭的不同。3月25日，行政院通过《行政督察专员公署组织暂行条例》是初步划一了两个“专员条例”，10月15日，行政院又颁布修正的《行政督察专员公署组织暂行条例》，正式完成划一。其余节点的选择具有合理性，但也有个别需要商榷的，如陆建洪以1939年为界点。三是分期大多不以专员公署的组织与职权的变化为核心进行阶段划分。这与下面将要说到的行政督察专员制度的组织与职权的实相考察难度大，有内在关系。四是1937—1949年的再分期无人关注，这主要是缘于抗日战争期间的地方政制纷乱复杂，难以把握基本面，尤其国民党、共产党、汪伪三方均建立专员制度，在县乡频繁易手的情况下，行政区划无常相，而人为的虚报、瞒报，以及当前的资料诰繁问题，更使全面呈现实况的研究难比登天。

2.专员公署的组织与职权

不论民国，还是当代研究，多注重专署组织员额与职权的探讨，而他们的最大共同点也不外乎对4个“专员条例”“办法”进行逐条分析。如翁有为等分析了1932年的两个“专员条例”，认为“行政院条例”规定专员办事处设6人，“法定人数较少，不可能作为一级行政机构来开展工作”；“剿总条例”规定专署设21—25人，也使“不少‘剿匪’区为完成其政治任务，不得不对该法令人员编制进行变通、调整”；相较之下，他们认为1936年10月的法令规定除专员外“共计19—31人”，“更符合客观实际，同时，亦标志着作为新的行政组织在现实的运作中逐渐发展成熟，逐渐走向完备”。对1941年专员公署与保安司令部合并后编制“23—31人”，他们认为“这次调整增加了技术类人员的数量。这种小调整，正说明专员公署制度趋向稳定”[46]。钱端升也认为，1932年的两个“专员条例”规定的员额“数目究属不多”[47]。

关于专员公署的职权，90年来的研究也多基于组织法文本进行分析，涉及地方各省建制实况的（详见表0-4），大致可分为三类：第一类是蜻蜓点水型，偶尔枚举某省作为例证，这种情况在民国占多数；第二类是全文个案分析型，如于鹤年、马元放、赵如珩、潘守正、刘莉莉等是全文针对某省的实施状况进行的个案研究；第三类是全覆盖型，如杨斌[48]、克和[49]、翁有为等分别列举了1937年前后国统区16省和11省或当时各省的专员设置情况，包括专员或专员公署的建立时间、辖县和治所。凡论及职权，则诉诸规制文本解读。如朱程指出，专员或专署的职权包括“本身职权和兼有职权”两个方面，“本身职权”包括“督察指导权”“呈报请示权”“惩恶奖善权”“召集会议权”“定期巡视权”五项；“兼有职权”包括“兼任县长”“兼任保安司令”“兼任行营军法官”三项[50]。赵文远是唯一进行国共对比研究者，他提出双方的职权的共同之处有“巡视权”“争议处置权”“召集会议权”“兼任县长”“推行法令权”“遴选委任专署内职员权”六项；稍有区别之处有“督察、指导权”，预决算审核权，“对辖区内县、市长的行政命令处分权”三项[51]。陈之迈1936年夏受国民政府行政院委托，撰写的《研究行政督察专员制度报告》对1936年前各省专员职权的动态实况及差异所谈相对略多，参考价值更大。对1936年后各省专员实况介绍较多的是师连舫。

表0-4 1932—2023年行政督察专员制度分地域研究

至1937年后，由于战乱导致的政区变动频繁，各地难有正常的行政工作；且国民党、共产党、日寇、日伪之间和国民党内派系斗争交缠在一起。此种混乱环境下，职权不似起源、发展演变、组织机构等问题比较简单，较易厘清，而是很难抓住规律。同样，对于涉及财政管理体制、预决算、税收、薪俸饷与经费等，诸多复杂问题的专员公署的财务，更成为90余年研究的“贫瘠之地”。这也是为何前述关于专员制发展演变分期的研究，不以组织与职权的演变为划分标准的原因。

（四）关于制度的利弊与发展趋势、存废建议的研究

1.制度的利弊

对行政督察专员制度利弊得失的评价研究，自1932年国民政府建制即已开始，且利弊、存废之争聚讼不断，莫衷一是。

言其利者，主要理由有三：（1）补救省辖区过大的缺陷，“解决鞭长莫及呼应不灵之苦”和管县不利等问题；（2）整顿吏治；（3）绥靖地方与“剿匪”。其中第一点是不论中华人民共和国还是民国时期，凡言利者必首先述及之点。如储家昌指出：“本来我国土地广阔，一省往往大过欧洲的普通国家，以一个省政府管辖一省之六十县至一百余县以上，欲能指挥如意，监督周密、统筹妥当，不特为理论所不能，而且事实上亦行不通”[52]，行政督察专员的设立能解决这一问题。

言其弊者，主要理由有四：（1）违背“总理遗教”确定的省县二级制，多增了一级。这是论者认为最有权威的理由，“拿捏”了专员制度一世。1924年孙中山《建国大纲》及1931年国民政府公布的《训政时期约法》都规定，地方采用省—县两级制。因此，违反二级制成为最大反对理由。如周联合认为，行政督察专员制度“在省县间增设行政机构的做法既违背孙中山《国民政府建国大纲》之规定，又不符合当时法律”[53]。在民国时期这一理由动辄既被提出，也有少数学者认为此不足为据。持此观点较早的是储家昌，他于1935年指出专员制并未违背《建国大纲》，原因在于《建国大纲》所说的县不是当时的县，而是“自治县”。他提出所谓“自治县”必须符合5个条件：“全县人口调查清楚；全县土地测量完竣；全县警卫办理妥善；四境纵横之道路修筑成功；人民又曾受四权使用之训练，而完毕其国民之义务，誓行革命之主义者”。“试问全国1900余县中，称得上这些条件的有几个？”就“连所谓模范县，自治实验县，距上面的要求还远呢，其他的县更不必说了”。所以，他认为，“这种主张似乎极有权威，令人无从反对”，而实际“现在的县既无建国大纲中理想的条件”，为什么还要“徒执迷于其形式上的组织”呢？[54]全面抗战期间，楼正华、周必璋也曾质疑省县二级制的适宜性。

（2）徒增经费、浪费公帑。持此论者较多，尤其主废者。马元放1933年撰文为江苏省算了一笔账：苏省规定一等专员公署月支1990元，二等专员公署月支1750元，三等专员公署月支1500元。全省13个行政督察专员公署所支经费，每月共需22750元，每年共计273000元，“这一项陡然增加的行政费，他的数目亦不能算小了”[55]。萧文哲1940年算了一笔全国“总账”：各地甲乙丙三等专署“平均各专署经费以一〔乙〕等计算，全国153区，合计每月靡费622700元”。所以在萧文哲看来，专署普设造成了“靡费”，“专署辖区除少数管辖十余至二十县外，多在十县以下且辖三四县的专署亦不在少数，在交通便利省份，殊不经济”[56]。

（3）降低了行政效率。如杨斌认为，设置专员公署后，“公文传递颇费周章，浪费时间不少”[57]。储家昌提出：“近来设专员制的各省，公文的周转上反多出一个机关，这样更足使‘公文旅行’要多绕专员这个码头，这显然影响行政效能。”[58]高从行政理论和实践两个方面也分析指出：“行政督察专员制度所形成的地方三级制，就行政效率观之，实为违背行政原则。盖行政系统之简单，为发挥行政效率之必要条件，机关层次愈多，则政令推行的力量愈益薄弱。一个政令的发动，在发动者纵有一百分的力量，每经过一个转折，则力量减低几分，多经过几个转折，其力量必等于零，在原则上如是，在事实上亦复如是，只要看每次中央的命令经过几次‘等因奉此”的转折，等到县政府便已束之高阁了之，就可明白。不但如此，讲行政效力最贵乎上级机关与下级机关互相了解，彼此联络，才能运用灵活，要做到这一点，自然以上级机关与下级机关愈近愈好，行政督察专员制度在这一方，不行又徒足以增加省与县之距离。在县一方面，则下情难于上达；在省一方面，则不易使县了解。”[59]钟竟成更是以一个县长的身份“现身说法”，用事实证明专署呈转公文导致延误的问题。他说江苏省东台县“（民国）廿五年十一月份，收省府各厅之文件，每日平均十余件。如皆由专员承转，收一天、发一天、办稿缮印又一天，寄到东台又是一天。一件文由专署转交就误四天，十件就是四十天；县府呈复之公文又是四十天，每日合计就是八十天。一年所误者，则大有可观矣！”[60]为此，萧文哲评价“专署成为省县间仅仅承转公文的赘疣”[61]。

（4）“功效殊鲜，流弊滋生”。与前述言利者相反，一些学者认为：“各省政治的进步，由于省政当局之图治多，由于专员制度之实施少。”如杨适生认为，因为“多数专员，概属军人，本身兼县已感焦头烂额，察吏更非其力所及”[62]。即专员不可能对县的管理起什么实效，反倒衍生出上述种种弊端。钟竟成也提出，专员制“影响于政治进步甚微”，说有“极甚著的进步”不是设置专员的结果，而是迫于九·一八事变所带来的压力，使各省“励精图治”和“各县长之学识能力及操行”提高的结果。同时，他认为，即使专员所兼的县有较大进步，也“与专员制度并无多大关系”，因为“政治有进步是一个问题，行政督察专员制度之优劣又是一个问题，不能混为一谈”。笔者认为他的观点明显前后矛盾，因为他紧接着又说：“评论一种新创制度之优劣，应以其能否达到其所预期之目的为准。”[63]既然那些结果不能视为是预期目的的结果，那又该依何评论此制，又何来此制效用“甚微”的结论呢？

以上利弊之谈，有三点值得总结：一是由于学科背景的差异和现实关切不同，利弊分析多见于民国阶段。二是大多数作者站在各自的地域内得出结论。换言之，有的作者是基于“剿匪”区的实行情况，有的是基于非“剿匪”区的实行情况，如储家昌所谈的江西省等就是属于“剿匪”区的。而仅就专员的权力而言，“剿匪”区明显大于非“剿匪”区，包括任免县长等实际管的事很多，公文承转更不在话下。非“剿匪”区的专员则没有任免县长之权，甚至提出的奖惩建议都可能不被省府和县府认可，所以出现有些学者所言的“不督不察”现象，从而沦为只承转公文的“赘疣”。恰如朱程曾指出：“专署成为专门承转公文的机关的似以非剿匪区较为普遍。”[64]因此，此制在各省各阶段实行的结果殊异，利或弊不能一概而论。三是结论多为依条例“坐而论道”的产物，既缺少实地考证，又缺乏全面分析。众所周知，“研究国民党时期的历史，最感棘手的莫过于厘清其制度结构与事实结构之间的差距，否则结论与实际情形很可能南辕北辙”[65]。正如当代专家说：“中国的政治史叙事基本是‘制度史’研究的一种翻版，人们在政治史的表述中除了了解到堆积出的一系列事件序列和机械的制度描述外，根本无法感受到中国政治运作奇诡多变的态势和与人们日常生活的关联意义。”[66]

2.制度的改革、发展趋势与存废建议

在制度的改革、发展趋势和存废建议上，主要有撤销、实化、虚化、强化四种观点。

（1）撤销论，持此论者包括周联合、何仲英、赵和介[67]及一无名氏[68]等。他们多历数前述种种弊端，主张废除行政督察专员制度。笔者认为，一则政制的建设要随着形势的发展与时俱进，不能僵化地死守旧观念，可以做适当的灵活调整。正如中国共产党的行政督察专员制乃至后来的专区专署制，都是在根据地和解放区及中华人民共和国建立之初严峻的形势下跳出了派出政府的局限，实际执行了一级政府的职权才有了政权建立和稳定；二则客观地说，影响制度效用的因素很多，应全面考虑产生问题的原因，做出客观、科学判断与决策。正如民国学者陈伯心所说：“流弊的发生，未必全是制度的罪过，而由于制度未完密与运用不当者居多，这个制度在各省或一省各区实施的利弊并不一致，有的地方未始没有相当效果，有些地方则弊多利少，可知运用的当否是一个重要的关键。”[69]因此，关键还在于找到行政督察专员制度之弊所产生的根源，而不是因局部或片面的弊而偏激地废制，否则可能因噎废食。

（2）实化论，主张专署成为省县间正式的一级政府，即行政体制由二级制改为三级制。有此意者包括江禄煜、张富康、杨适生、王洁卿、周必璋[70]等。他们之所以如此主张，原因在于他们多是分省、缩省论的倡导者。在他们看来，既然分省、缩省一时很难实现，不如将专署真的改为一级政府，扩大专署的权力、“扩大专署组织与辖区以为缩小省区之张本”，以解决当初缩省方案所要解决的问题。萧文哲还首先提出四条原则：第一，大致应“扩并为二区至四区”；第二，“提高专署职权，务期能够发挥专署为省府横面扩张的效能”；第三，“充实专署组织，务期能够适合专区扩大提高后的需要”；第四，“划清专署与省府县府之权责系统，以增进行政效率”[71]。杨适生强调扩大专署财权的必要性，他说：“专员所兼的县虽是一等县，但仍有地方贫瘠或田赋未经整理者，地方财政与属县同陷困难；甚至行政经费也由属县分担，区教经费则任其折扣拖欠。各项要政维持且感困难，遑论领导属县？”所以，“今后要专员完成其任务”，“最低亦须给专员以整理田赋之全权与便利”[72]。同时，针对当时一些人反对专员兼任县长一事，江禄煜则提出不但要兼县，而且要兼中心县[73]。王洁卿也主张对专署要“隆其体制”，并详细列出中心县必须具备的5个条件：“（1）该县情形可代表四周临近县份一般情形者，（2）该县之地位应处于该区之中心，（3）地方财力比较宽裕者，（4）地方人民智识比较高者，（5）交通便利地为冲要者”[74]。至于实化的专署应改为何名，萧文哲提出恢复民初的“道尹”称呼“恐于时代精神，殊有未合”，不如改为“行政长官”或“行政长”[75]。

（3）虚化论，这一主张包括回归“行政院条例”和废署存职，即专员成为真正的派出机构。持此论者包括李廷樑、敞、周宏涛[76]、钟竟成、傅骅昌、陈柏心、何键、翁有为等。他们认为，“专员职权提高，辖区扩大，无异于省县间增加一级，显有破坏建国大纲二级制之基本原则；如仍其旧，则又不免成为赘疣，二者于目前政制均有所不取。虽然专员制度有其功用，特以其设置公署，徒具一有名无实之机关，反使行政增加烦累。是以不如索性废署存职，去其弊而全其用”[77]。他们大多主张专员不兼县长、不负责承转公文和全国不普设、撤销专署改为办事处等。如李廷樑说，“主张专员应兼县长的，把专员看得太万能了，专员既然负有数县乃至十余县之统筹、监督、指挥的行政责任，同时还负有保安军事责任。自己又要办理比人家好的县政，这是多么困难的事？”但为提高威权，专员可仍兼保安司令。在是否普设问题上，李廷樑主张近省会各县不设专员制[78]。陈柏心也认为“依据条文的意义，并非必须普遍设置”，因为两个专员条例只规定在“剿匪”区和“离省会过远地方”设制，而且“专员制度既不是行政上的一级，当然不必求其划一”，“交通便利距省较近的督察区域，专员公署应予以撤销”；“距离省府较远、交通困难、匪乱频仍，或与敌人过于接近[的地区]，有设置专员公署必要的地区，设置专员公署”，但要“酌量扩大各区的面积”[79]。内政部部长何键提出“行政督察专员，不必于固定地点设置公署”，“必要时得设置临时办事处”；但非战区专署辖区要扩大至20—35个县[80]。傅骅昌则相反，他主张缩小专员辖区为5—8个县，“在交通不便、及边远区域，设置专员公署，辖县不宜过五，交通便利距省会稍远县区，设置专员公署，辖县不宜过八”[81]。

（4）强化论，这一论点主要出现在抗日战争时期。抗日战争时期省府沦陷、溃逃丧失管理全区的能力，专署承担了省府的大量工作，因此主张充实专署组织、扩大职权的舆论增多。由于指挥作战，需要统一调度人财物，因此强化论中主要主张扩大人事权、财务权和武装力量领导权。在人事权上，强调给予专员对县长的考核权和撤惩权的居多。如傅骅昌提出“应该予以县长撤惩权”，即“专员有权报请省政府撤换县长或予以惩处，同时省政府对于县各级行政人员的考核奖惩黜涉〔陟——引者注〕迁调，均应尊重专员的考核意见，并且要以专员的考核意见为重要根据”。张耀枢主张专署“用人之权应加重”的同时，“用钱之权应加重，预决算及预备费之动支，专署应有审核权，即各县临时动支预备费”[82]。至于组织员额，傅骅昌基于“合理化科学化”的原则，主张“科室无须设置”，其人员应由30余人缩减为9—14人[83]。但也有极少数反其道行之，主张充实专署组织以更好完成督察任务。如张耀枢提倡比照县府增设，“现制县府已增设至七八科”，而专署“仅有两三科，如兵役粮政之类，皆属当前要政，在县府各设专科办理，在专署则仅为主管人员，以言督察，自难胜任”[84]，因此专署的机构必须充实。此外，此派中还有部分人认为现有的专员职权规定不够明确，导致专员无法发挥作用，强烈要求用具体的制度文本加以规范。如李廷樑认为“专员的职权应明确规定，尤其与省府职权的界限必须明白的划清，究竟那〔哪——引者注〕些事情，专员可以自己做主；那〔哪——引者注〕些事情须请示省府应该有一个明确的界限才好”[85]。

除上述四种外，实际还有部分无主张者。如鹏九[86]、宋明炘[87]、朱程、高经，可能由于发表文章的时间大多较早，行政督察专员制度的发展形势还不太明朗，所以他们只分析制度的弊或利，最后并未提出明确的作何处理的观点。如1933年发表文章的鹏九和宋明炘仅指出此制的弊而已。

综上所述，90年来行政督察专员制度的研究历经两个时代、多个领域学人的努力，在制度的发端与起源、设制的原因与意图、发展分期、组织与职能、利与弊、发展趋势与建议等方面，已有相当的成果，但也有如下缺憾：

其一，纵的制度本身的发展演变史还需大量补充基本史实，1937年以后行政督察专员制度演变情况过于简略。既有研究只寥寥提到了1941年最后一个组织法的内容，其来龙去脉如何，未见详情。

其二，制度的在地实践状况的个案不能代表全局，下一步研究还需综合各地的不同情况，呈现制度的全貌，即跳出究明制度的范畴，呈现出“活”的制度面相。

其三，行政督察专员制度的理论建构还需深入。由于制度具体史实细节的缺失，提炼相关理论就显得吃力，难免限于表面化，只有在前两点做好的基础上，此步才能水到渠成。

其四，从长时段的历史视域下，系统、整体研究包括行政督察专员制度、专区专署制度、地区行署制度在内的近现代管县派出政府制度体系更值得关注。总之，短程的研究如何突破平面化，增加反映历史复杂性、本质性的内容还有较大空间；长程的研究如何突破碎片化，完成反映大视野、大规律的研究成果更应注重。