序
海防一词，古已有之。南宋端平初年，慈溪人张虙曾“上书论海防便利”[1]；德祐元年（1275），观文殿大学士陈宜中亦“乞任海防”[2]。南宋时期，不仅海防成为时人讨论的政务之一，而且政府开始设官置守，管理相应事务。虽然陈宜中乞任的具体职官不明，但南宋确实设有与海防相关的机构和官吏。如绍兴二年（1132），设福建两浙淮东沿海制置司，长官为沿海制置使，其后多次复置，沿海制置使兼知明州，绍兴府及温、台、明州驻屯官兵悉听节制，下辖定海水军。[3]下至元代，沿海防御主要依托既有军事镇戍体系，中央由枢密院总理，地方则归行省管辖，沿海州郡具体执行；江浙行省管辖下的沿海万户府专司浙东沿海守御。[4]因此，传统时代的中国海防起源于宋元时期。这既得益于海上丝绸之路兴起和造船业、航海技术的发展，亦与宋元之际军事攻防从陆路向海路扩展直接相关。
明代茅元仪称：“海之有防自本朝始也，海之严于防自肃庙时始也。”[5]前文已证此说并不正确，但明代以后的海防确实与宋元时期有很大的差别。明初，元代以来的倭寇继续祸乱沿海地区。洪武年间，江夏侯周德兴、信国公汤和等即在福建、浙江等地设置卫所、修筑城堡、督造海船，加强东南沿海防卫。[6]至嘉靖中，东南倭乱趋于严重，故茅元仪才有“海之严于防自肃庙时始也”之说。明代海防与倭寇密切相关，故《明史》言：“岛寇倭夷，在在出没，故海防亦重。”[7]
嘉靖二十六年（1547），朱纨提督浙闽海防军务，巡抚浙江。通过实地调查，发现倭乱问题较为复杂，他认为沿海不法百姓私通番夷，与海寇相勾结，是倭乱恶化难治的根源。如“贼船、番船则兵利甲坚，乘虚驭风，如拥铁船而来；土著之民公然放船出海，名为接济，内外合为一家”;“以海为家之徒安居城郭，既无剥床之灾，棹出海洋，且有同舟之济，三尺童子亦视海贼如衣食父母，视军门如世代仇雠”。同样是沿海地区，“今山东海防已废，海警绝闻，岂真无捕取鱼虾、采打柴木者哉，山东无内叛通番之人耳”。不法百姓与海寇勾结，除了相互依存的经济关系之外，海船是两者勾结的关键所在。“海船大小俱二桅以上，草撇则使浆如飞，攻劫最利，此皆内地叛贼常年于南风迅发时月，纠引日本诸岛、佛郎机、彭亨、暹罗诸夷前来宁波双屿港内停泊，内地奸人交通接济，习以为常，因而四散流劫，年甚一年，日甚一日，沿海荼毒，不可胜言。”因此，朱纨认为“不严海滨之保甲，则海防不可复也”，提出“革渡船、严保甲”的应对措施，“沿海官兵保甲严加防范，使贼船不得近港湾泊，小船不得出港接济”[8]。
然而，无论是禁革渡船，还是编查保甲，已超出军事防御的范畴，属于沿海地方州县的行政职权，仅靠军事系统显然难以实现。事实上，编查保甲是由沿海省份府县具体负责。如“旬月之间，虽月港、云霄、诏安、梅岭等处素称难制，俱就约束，府县各官交口称便。虽知县林松先慢其令，亦称今日躬行大有所得。泉州府申称所示保甲牌格简易明，自永可遵守，岂直沿海地方可以讥察奸弊，虽深山穷谷之中互相保障，则盗贼不生，风俗可厚焉”[9]。虽然编查保甲的效果明显，但此套运行体制还存在隐患。此时的朱纨为浙江巡抚，统辖浙江省文武官员，下令府县厉行保甲无可厚非。但从海防的角度而言，地方府县官员并无海防之责，难免名实不副，也会影响执行效果。
嘉靖三十三年五月（1554），张经总督南直隶、浙江、山东、两广、福建等处军务，但未能吸取朱纨对东南倭乱的认知和应对策略，其在南京兵部尚书任上时，上疏对倭乱的措施还停留在洪武时代，即预集兵船、防守要害、充实军队、筹集粮饷等。[10]其时，已有朝臣认识到沿海不法百姓与海寇的关系，并提出外贼、内贼并治的建议。如该年八月，南京太仆寺卿章焕奏：“比者江南之变起于内地，游民利贼重货，为之乡导，而我兵仓卒无备，徒手搏战于沟塍沮洳之乡，故每出辄败。……臣又闻外贼易见，内贼难知。今以海外蛮夷而深入内境，凡我之动静曲折无不知者，谁为之也？又其始至千人，四布无一知者，及鸣号而须臾毕集，贼固善匿，匿之谁也？此东南之大变，皆奸民酿之也。夫治外贼以兵，治内贼以诚，有如今之郡县得人。”[11]结合朝臣意见和实地巡查所见，该年十二月，张经上应对倭乱七条。其中，查复备倭旧政、总会水战兵船、筑立冲要城堡、申明赏罚条格四条与旧制无异，而编练本地主兵，既可省客兵繁费，又能发挥沿海百姓惯习舟楫之长；设立游兵避免了被动、固定防守的弱点。海防职守的创设尤为重要。“一议设海防职守。言吴淞江口及黄浦一带皆通海要路，兵船既设，统领无人，请于苏、松各增设海防同知一员，而以水利通判并入巡盐。”[12]如此一来，即使以后防倭军事长官无沿海督抚衔，亦可要求沿海地方官府中的海防职官履行与海防相关的行政事务，名正言顺。更为重要的是，沿海地方行政体系中海防职官的设立，使明代海陆协同、军政一体的海防策略得到真正的落实。当然，张经议设海防职官的理由是兵船“统领无人”，即此时海防职官的职责还仅限于军事领域。
随着倭乱的延续，明代朝野对海防的认识进一步深化。如张经之后总督浙直福建军务、负责御倭的胡宗宪，认为“奸民与贼交通，馈之酒米，馈之衣服，馈之利器，断贼内交，策之要也，海防者不可以不知”;“倭患之作，岭峤以北，达于淮扬，靡不受害，而山东独不之及者，岂其无意于此哉，亦以山东之民便于鞍马而不便于舟楫，无过番下海之人为之向导接济焉耳”[13]。曾为胡宗宪的幕僚郑若曾亦言：“按福建经略之术，有百年之长策，有一时之权宜。何谓长策，修复海防旧规，处置沿海贫民得所，使不为贼内应是也。”[14]可见，防御倭寇必须与惩治沿海奸民相结合。兵部郎中、督师浙江且有海战经验的唐顺之，在《条陈海防经略事疏》中提出沿海与内地相互策应的主张：“然自来沿海戍守，莫不以拥城观望，幸贼空过，谓可免罪，而不顾内地之残破；内地戍守，亦幸贼所不到，而不肯策应沿海。今却不然，宜分定沿海保护内地、内地策应沿海。沿海力战损兵折将，宜坐内地不能策应之罪；内地残破，沿海幸完，宜坐沿海纵贼之罪。”[15]在应对倭乱的背景下，沿海与内地应相互配合。崇祯初年，陈仁锡《纪海防》言：“且海寇非自海止也，素有山贼结通海贼。自广而闽，而浙之温处，万山绵亘，奸民实繁有徒，乘海之乱而水陆交作，则防御之兵似亦有限。夫亦严戒舟师，以剿海上已形之寇，密行访缉，豫防陆路未发之奸。海上责之将领，必孰知海务，乘风破浪，随处扑灭；陆路责之县令，必孰识民情，时威时惠，随地安定。”[16]认为海陆协同、军政配合乃是治本之策。
军政协同、海陆一体的海防思想的发展，意味着沿海地方官府的海防重要性更加突出。一方面，海防职官的设置地域扩大；另一方面，海防职官的职责越来越多。如嘉靖三十八年（1559），巡抚福建都御史王询奏：“福、兴、泉、漳四府及福宁州清军同知宜兼管海防，责之修船、练兵。”[17]万历七年（1579），应天巡抚胡执礼条陈称：“海防同知各驻一方，以理粮饷。”[18]万历三十年（1602），辽东巡抚赵楫奏：“宜如山东、闽、浙事例，于金州添设海防同知一员，于凡海防哨探、战守机宜，同游击并金复将官商确计议而行，兼理军民一切事务，稽查往来奸商船只，并覆仓库各项钱粮，悍野官民赖以弹压，水兵海禁俱有责成矣。”[19]海防职官的职责不再限于统领兵船，而是扩大到探哨、战守、练兵等军事作战领域，以及建造战船、督理粮饷等军备制造和军需后勤方面，甚至弹压官民、实施海禁、复核仓储钱粮、稽查商船等“兼理军民一切事务”，除了钱粮征收、刑狱诉讼外，与地方父母官无异。
至于海防职官设置的目的和职责范围，万历二十年（1592）山东巡抚郑汝璧奏设青、莱、登三府海防同知时有详细的表述：“东省沿海延袤二千余里，防海诸务虽有该道专管，而分理实资之府官，事体繁重，若非专官经理，不便责成。而主客兵饷岁费不赀，亦宜预为区处。至于环海寥廓险要星罗，主兵不多，止藉客兵，新募之卒防御难周，均应酌处。相应列款具题，伏乞敕下该部再加覆议，上请施行。谨题请旨：一、设专官以便责成。臣行布按都司议称，青、莱、登三府逼近海洋，一切御倭事宜，如修筑城堡墩台、打造军火器械及查理军伍、支放粮饷等项，无专官董理，多致耽费。在各省直设有海防同知管理，东土似宜仿而行之。但添官必须增费，又属未便。查得三府清军同知事务颇简，合行改为海防兼摄清军、盐捕事务，仍给关防，行令专心料理。”[20]可见，在军政协同、海陆一体的海防思想指导下，沿海地方政府承担了越来越多的海防事务，诸如修筑城郭墩台等防御设施、制造军火器械等军事装备、支放粮饷等军需管理，均需地方府县具体实施，故设立海防专职官员势在必行。
当然，明代沿海地方官府中的海防职官不止海防同知一种。明代地方三司互不统属，嘉靖时期倭患愈演愈烈，地方官府协调不力。嘉靖三十三年至四十一年（1554—1562），明廷设置浙直总督，主要处理倭乱和海防问题。万历时期受“壬辰战争”影响，北方海防危机加重，又增设天津海防巡抚，统辖地方军政事务；增设登莱海防巡抚，“专主调兵、御寇”[21]。除了海防督抚之外，明代还设立海防道。嘉靖三十二年（1553），以六合县知县董邦政升按察司佥事，专理海防。[22]上文所引陈汝璧奏闻提及的海防道即属此类。明代海防通判仅见一例，万历三十年（1602），福建巡抚朱运昌与巡按刘应龙请求增设海防职官，将“福州府通判一员移镇本州，专领其事”[23]。纵观明清时期地方政府中的海防职官，包括总督、巡抚、道员、同知、通判等类。但督抚大员主要发挥统领协调的作用，具体海防事务的落实则由同知等基层官员负责。因此，存在时间最长、数量最多、设置最为普遍的是海防同知。
海防职官的设置亦与海防形势密切相关。在海患严重的情况下，如嘉、万时期“倭患”问题，明廷在省级官员系统中，设立了浙直总督、登莱巡抚、天津巡抚等具有海防性质的“地方”大员，将地方三司职权统归其下，总览辖区海防问题，新增大量的府级海防文官，以海防同知为主，专门负责海防事务，以配合军队抵御外敌。而一旦海防危机解除，海防文官的职能就会大大弱化，从海防督抚的裁撤、海防道的裁并及海防同知的职能转变即可看出。如隆庆元年（1567），裁撤浙直总督，登莱巡抚则因明政权的覆灭，在清顺治时期亦被裁撤。海防道与海防督抚的情况类似，只是时间上较海防督抚的裁撤较晚。海防同知等基层海防文职官员则与督抚、道员的情况相反，相对保持稳定，但其职责却发生明显转变。
清代自康熙二十三年开放海禁后至道光二十年之前，大量沿海商民出洋贸易，中外贸易日臻繁荣，海盗问题随之严重。因此，海防同知的职能出现了更明显的区域性与多样化特征。具体而言：清前期的环渤海地区，海防非急务，海防同知的置废受政区调整的影响较大，且职能并不固定，整体不再像明代一样，以军事功能为重；在明代因防倭而设的非滨海驻防的海防同知，在海防需求发生变化之后，最终演变为专司某务的地方职官，已非一般意义上的海防同知；海岸地区的海防同知，长江入海口和杭州湾区域以管理海塘、沙田为主，闽粤地区以管理海口、缉捕海陆盗匪为主；驻防海岛的海防同知海防事务繁巨，一般兼理地方民番事务。由此可见，清代海防同知的职能包括修筑海塘、管理河工水利、监理地方词讼、征剿榷税、兴办文教、督理船政、稽查海口、缉捕盗匪等事项。
从海防职官的名称和职能来看，明清时期此类职官虽冠以海防之名，但其职能早已超越了军事领域，绝大部分政务与海相关，确有沿海治理之实。如河工水利、修筑海塘是防范灾害和发展沿海经济；督理船政、稽查商船、管理海口、征收榷税是管理海洋商贸，兼理词讼、缉拿海盗是管理海洋人群和维护海洋秩序。在现代汉语中，海防是指国家为保卫主权、领土完整和安全，维护海洋权益，防备外敌入侵和人员、物资非法进入，在沿海和海疆进行的防卫和管理活动的通称。而诸如渔业养殖、船舶运输、商业贸易、征税缉私、海难救助、灾害预防等事务，虽与海防有一定的联系，但并不属于海防的范畴，而有专门的名词与之相对应。如海事通常指造成航海财产损失或人身伤亡的事故，包括船舶碰撞、海难救助、残骸打捞、共同海损等。显然，从明清时期海防一词的内涵来看，囊括了海防、海事、海运等多个词汇在内，即明清时期的涉海事务，均可纳入海防的范畴。因此，海防职官也是透视明清时期沿海治理的重要视角。
现有研究虽对明清时期的海防职官有所涉及，但以个案为主，整体性考察明清时期的海防职官尚付阙如。而明清时期海防职官的政务如何运作？这些政务的实施对沿海地区发展究竟发挥了什么样的作用？或者说沿海治理视野下明清时期海防职官的实证研究，这些问题尚未引起学界的关注。杜晓伟博士的这本著作，在考证梳理明清时期地方行政体系下海防职官设置的基础上，考察其空间分布和职能演变，通过个案重点分析海防同知的管理表现，探讨其在沿海治理方面的作用和价值，具有重要的学术价值和现实意义。
是为序。
马琦
2024年2月18日
[1]《宋史》卷407《张虙传》，中华书局1977年版，第35册，第12295页。
[2]《宋史》卷47《本纪第四十七·瀛国公二王附》，中华书局1977年版，第3册，第933页。
[3]参阅王青松《南宋海防初探》,《中国边疆史地研究》2004年第3期。
[4]参阅赵彦风《防宋和御寇：元代海防的发展与演变》,《元史及民族与边疆研究集刊》第24辑，上海古籍出版社2021年版。
[5]茅元仪：《石民四十集》卷46《志引五·海防》,《续修四库全书》集部，上海古籍出版社2002年版，第1386册，第444页。
[6]《明史》卷322《列传第二百十·外国三·日本》，中华书局1974年版，第27册，第8344页。
[7]《明史》卷91《兵三·边防条》，中华书局1974年版，第8册，第2243页。
[8]朱纨：《阅视海防事·革渡船严保甲》《海洋贼船出没事·禁船出洋》，陈子龙等辑《明经世文编》卷205《朱中丞甓余集·疏》,《续修四库全书》集部，上海古籍出版社2002年版，第1658册，第133、137页。
[9]朱纨：《阅视海防事·革渡船严保甲》，陈子龙等辑《明经世文编》卷205《朱中丞甓余集·疏》,《续修四库全书》集部，上海古籍出版社2002年版，第1658册，第135页。
[10]《明世宗实录》卷410，嘉靖三十三年五月庚子，台北：“中央研究院”历史语言研究所1984年版，第7145页。
[11]《明世宗实录》卷413，嘉靖三十三年八月庚午，台北：“中央研究院”历史语言研究所1984年版，第7181、7183页。
[12]《明世宗实录》卷417，嘉靖三十三年十二月辛巳，台北：“中央研究院”历史语言研究所1984年版，第7241页。
[13]胡宗宪：《海防论·广东要害论》、《山东预备论》，陈子龙等辑《明经世文编》卷267,《续修四库全书》集部，上海古籍出版社2002年版，第1659册，第91、97页。
[14]郑若曾：《筹海图编》卷4《福建事宜》，李致忠点校，中华书局2007年版，第283页。
[15]唐顺之：《条陈海防经略事疏》，陈子龙等辑《明经世文编》卷260《唐荆川文集》,《续修四库全书》集部，上海古籍出版社2002年版，第1659册，第18页。
[16]陈仁锡：《无梦园初集》漫集二《纪海防》,《续修四库全书》集部，上海古籍出版社2002年版，第1382册，第272页。
[17]《明世宗实录》卷471，嘉靖三十八年四月乙巳，台北：“中央研究院”历史语言研究所1984年版，第7909页。
[18]《明神宗实录》卷85，万历七年三月庚戌，台北：“中央研究院”历史语言研究所1984年版，第1779页。
[19]《明神宗实录》卷379，万历三十年十二月辛卯，台北：“中央研究院”历史语言研究所1984年版，第7132页。
[20]郑汝璧：《由庚堂集》卷26《奏疏·专官足饷留军疏》,《续修四库全书》集部，上海古籍出版社2002年版，第1356册，第654页。
[21]赵树国：《明代北部海防体制研究》，山东人民出版社2014年版，第553页。
[22]郑若曾：《江南经略》卷4下《上海县倭患事迹》,《文渊阁四库全书》子部，台湾商务印书馆1986年影印本，第728册，第301页。
[23]万历《福宁州志》卷8《官政志·北路海防》，万历四十二年刻本，第3页a。