第二节 从推进依法行政到推进法治政府建设
从推进依法行政到推进法治政府建设是一种延续，也是一种升华。党的十八大、十八届三中全会以及十八届四中全会对于法治政府建设都有着新的全面的深入的部署，我国的法治政府建设面临着新的形势和任务。
一、从依法行政到法治政府的转变
从推进依法行政理念的提出和实践的发展，到推进法治政府建设，是理论和实践基础、推动主体、目标定位、具体内容等方面的延续，更多的是升华。
其一，理论和实践基础。从“依法行政”这个概念在20世纪80年代进入人们的视野，到1999年国务院《关于全面推进依法行政的决定》的颁布，理论研究还不深入，刚开始的时候连行政法教材都很少，更别提关于依法行政理论的深入和与时俱进的研究；关于实践的积累还比较薄弱，《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政复议法》《行政监察法》《行政许可法》等行政法领域的基本法律也是随着中国行政法治理论和实践的发展而逐渐制定出来的，主要重视建章立制；而法治政府概念的提出和实践的发展，则是中国行政法治理论和实践积累与发展到一定阶段、认识上升到一定层次的产物，此时行政法的发展开始走向成熟，人们对于政府和法律的关系的认识也更为深刻，有一大批科研院所的专家学者开始研究行政法。此时也有法律的制定工作，比如《公务员法》《政府信息公开条例》《行政强制法》的制定，但是行政法律体系已经基本健全，更多的是法律的修改完善，如《国家赔偿法》《行政监察法》《行政诉讼法》的修改；行政法各领域建章立制任务基本上已经完成，更重要的是法律的实施和制度的落实，将行政法律规范应用于丰富多彩的行政管理实践在此时期更受重视。
其二，推动主体。依法行政时期的推动主体主要是政府自身，靠的是自律，主要是政府自身提出、自己推动。如国务院1999年的《关于全面推进依法行政的决定》（国发［1999］23号），贯彻依法治国基本方略，解决改革攻坚阶段经济基础、上层建筑诸多领域中的深层次问题，在召开全国依法行政工作会议的基础上，对各级政府和政府部门的思想、观念、认识，政府和部门领导责任，推进依法行政总的指导思想和要求，政府立法工作，行政执法，行政执法监督，以及依法行政的定位等做出了相应的安排，并推动政府系统自身贯彻落实。2004年，国务院在经过相应的理论研究和准备之后，制定下发了《全面推进依法行政实施纲要》，也是从政府自身角度第一次提出用十年左右时间基本实现建设法治政府的目标，对指导思想和目标，基本原则和基本要求，转变政府职能、深化行政管理体制改革，建立健全科学民主决策机制，提高制度建设质量，理顺行政执法体制、加快行政程序建设、规范行政执法行为，探索有效防范、化解社会矛盾的机制，完善行政监督制度和机制，提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力，明确责任、加强领导等11个方面做出了细致全面的安排。而2012年十八大提出2020年法治政府基本建成的目标，2014年十八届四中全会更是以法治中国为主题，做出了《中共中央关于全面依法治国若干重大问题的决定》，法治政府建设的目标成为执政党的一个执政目标，法治政府的建设不仅靠政府自律，还有执政党、立法机关、司法机关、社会的他律和支持。
其三，目标定位。依法行政强调的是推进，是政府依法而行，而且有法可依的任务还未完成，中国行政法领域的主要基本法律的制定过程就说明了这一点。这一时期的政府在解决改革发展过程中诸多领域的深层次问题时运用法律手段来解决问题的习惯还没形成，认识还不到位，全社会对政府依法行政的要求虽然越来越高，但是还停留在一个不太理想、不太让人满意的水平上。即便是提出建设法治政府的目标，那也是比较遥远的，这一时期更重要的工作是政府法制建设，以及推进依法行政，重视政府法治建设的过程。法治政府提出之时，有法可依的问题基本解决，更重要的是法律的实施、制度的落实，建设的过程固然重要，但是更加重视法治政府建设的结果。国务院2004年颁布《全面推进依法行政实施纲要》以后，地方政府开展法治政府的指标设计和考评工作的热情不断高涨，法治政府府度落实越来越受重视。如深圳市2009年通过《关于加快法治政府建设的若干意见》，提出再用三年左右时间基本完成国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定的法治政府建设任务，远期目标是努力达到国际先进城市的法治政府水平；广州2010年制定《广州市全面推进依法行政建设法治政府5年规划（2010—2014年）》，提出将用5年左右的时间率先基本实现国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的法治政府建设目标；盐城在2010年也提出，确保盐城在苏北率先实现法治政府建设目标；湖南在2011年出台《法治湖南建设纲要》，提出到2020年率先建成法治政府的目标；苏州在2011年通过《苏州市法治政府建设2011—2015年规划》，提出经过五年努力，实现基本建成社会认可、人民满意的法治政府的目标；2012年，南京市政府与江苏省政府法制办签署《共同推进南京市率先基本建成法治政府合作协议》，合力推动南京市率先基本建成法治政府；2013年，汕头提出力争2017年在全省率先基本建成法治政府的目标。[1]
其四，具体内容。依法行政开始提出和发展时期，内容比较零散，从立法的碎片化可见一斑，但是这也可能是这一阶段不可逾越的阶段性特征，建设的具体内容还处于不断的摸索之中，即便是以1999年国务院《关于全面推进依法行政的决定》为标志，政府对于政府与法律的关系的认识开始成系统、开始全面，但是这种系统和全面是初级的，《决定》对于各个问题的安排和部署大多停留在理念、制度等大的一级指标层面，一些可能涉及更进一步的二级指标，但是为数不多，而且语焉不详。法治政府建设时期，对于法治政府的认识和实践的探索更加全面和系统，已经基本成熟，如2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》所涵盖的领域就宽广很多，涉及十多个方面，每一个方面有二级指标，如在转变政府职能，深化行政管理体制改革方面，有依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，完善依法行政的财政保障机制，改革行政管理方式，推进政府信息公开等二级指标，每一个二级指标下又有三级指标，如推进政府信息公开，包括“除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息。对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件”等。[2]关于法治政府的认识和建设也有一个深化的过程，对于考核指标的设计以及考核工作的实施即是一例。《纲要》通过以后，很多地方政府进行法治政府指标体系考核，主要是对于行为的考核，较少侧重于效果考核。而十八大提出2020年法治政府基本建成的目标后，法治政府指标的设计和考核应该着重于效果，依法行政的考核体系已不适用于法治政府指标的设计和考核。
二、法治政府建设新形势
党的十八大提出了全面建成小康社会的宏伟目标，也对依法治国基本方略全面落实做出了全面部署。十八届三中全会把全面深化改革确定为全会主题，总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，合理布局了全面深化改革的战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式和时间表、路线图，形成了改革理论和政策的一系列新的重大突破，是全面深化改革的又一次总部署、总动员，必将对推动中国特色社会主义事业发展产生重大而深远的影响。依法治国是全面深化改革、全面建成小康社会的动力和保障，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。十八届四中全会以依法治国为主题，对党的领导和依法治国的关系等重大理论和实践问题，对法治工作中群众反映强烈的突出问题做出了深刻阐明，提出了强有力的措施，对社会主义法治国家建设做出了顶层设计。法治政府建设面临着新的形势和新的任务目标。
其一，法治政府基本建成新目标。党的十八大报告提出的建设法治政府的新目标，即2020年法治政府基本建成。这个目标，与以往目标相比，有新的要求和新的内容。如前所述，一方面，这个目标是结果目标而不是过去的过程目标，明确提出要在2020年基本建成法治政府，而不仅仅是建设而已；另一方面，这个目标不再只是政府系统自身建设的目标，而是执政党提出的目标。换言之，法治政府建设，已不再只是政府系统自身的工作任务，同时也是执政党的宏伟目标。在此新形势下，就会有新的任务、要求和范围等。
具体来说，我们应当适应新形势新要求，实现新的转变。转变之一，是目标转变。也就是说，法治政府建设的具体任务和工作部署，都应当统一服从2020年法治政府基本建成这个总目标，为完成这个总目标而进行制度设计和采取措施。转变之二，是主体转变。既然执政党把法治政府基本建成作为自己的基本方略，那么建设法治政府的主体首先就是执政党，各级各部门都是在执政党的统一领导下进行法治政府建设。党的组织要把法治政府建设纳入自己的工作目标，要研究法治政府建设工作，要推进法治政府建设工作，要在制度设计和工作落实上不断完善法治政府建设。
其二，三位一体建设新系统。法治政府的建设是一个系统工程，不是也不可能是政府系统自身就可以实现的目标。它与执政党、国家、社会密切联系、共同作用。正如习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上讲话指出的那样，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。可见，法治国家、法治政府、法治社会三者是相互结合、彼此共生、共同推进的。
一体建设的新形势告诉我们，建设法治政府，虽然主要的工作仍然是政府的法治建设，但绝不是仅此而已，更不是顾此失彼。执政党的依法执政，国家的依法治国，成为与法治政府建设息息相关的政治“生态环境”，法治社会为法治政府建设提供了相应的社会基础。没有坚实的基础，法治政府建设就难以稳固，同样，没有相应的政治“生态环境”，法治政府建设就是“孤军深入”，恐怕“孤军”也难以“深入”。
其三，法治实践新重点。党的十八大提出的法治建设目标，是依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成。十八届三中全会提出到2020年，在重要领域和关键环节改革上，取得决定性成果，完成决定提出的改革任务。十八届四中全会更是从全面贯彻落实这些部署和要求的角度，对全面深化改革、加快建设法治政府做出了顶层设计。这意味着，法治政府基本建成，是依法治国基本方略全面落实的重要内容之一。前文已述，过去的提法多是推进依法治国，现在的文件特别是十八大报告更加强调“落实”。从推进到落实，一个强调的是主体的推动，一个强调的是实践的结果。法治政府基本建成，就属于这样一个全面“落实”的内容之一。所以，在法治政府建设的新形势下，除了继续完善法律制度建规立制之外，更为重要的是要把已经制定的法律制度变成实实在在的制度实践、社会实践、法治实践。
注重法治实践的新形势，对法治政府建设提出了以下几个方面的新要求：
首先，科学立法是基础。法治政府制度体系虽已形成，但还有待于进一步完善。当前，行政管理领域的建规立制，往往都是由主管部门主导完成的，即所谓“部门立法”。“部门立法”有其先天性缺失与不足，需要加以弥补。需要建立多元参与的立法机制，以确保立法程序上的公开、参与以及监督审查。在启动立法阶段，需要充分说明立法理由。在立法过程中，要保证公众的有效参与。应完善立法审查机制，确立规则制定的纠错机制。另外，提高立法质量需要强化立法的可操作性，在立法过程更加注重利益的协调平衡，更加注重立法的细化和可执行性。
其次，严格执法是重点。行政执法是政府日常的行政活动，事关法律要求的实施和落实。党的十八大报告强调，推进依法行政，做到严格规范公正文明执法。以执法为中心的法治政府建设，应该更加注重执法的全面建设。一是配套制度的建设和完善。法律执行的过程，需要相应的配套规定和配套制度，没有细化的辅助配套规定和配套制度，法律就难以真正贯彻落实。二是执法体制、机制的建设和完善。从执法实践看，执法体制、机制是制约行政执法的一个非常重要的因素。没有科学合理的体制、机制，再严肃的法律在执行中都会被扭曲。三是严肃执法严格执法的权力保障和体制保障。要反特权，反干扰，遏制随意性执法和选择性执法。四是执法机构和执法人员的约束和规范。所有的法律都要人来执行，法治建设也是人在推动。从这个意义上说，有什么样的执法机构和执法人员，就会有什么样的执法实践。法治建设应当更加关注“人”这个因素，加强对执法机构和执法人员的规范，提高队伍素质，强化责任机制、考核评价机制和激励机制，规范和引导执法机构和执法人员严格执法、公正执法、文明执法。
复次，政府守法是核心。政府不守法是对法治政府的严重伤害。十八大报告要求全民守法，如果政府不带头守法，不在宪法和法律范围内活动，规则和制度必定成为空中楼阁。因此，让行政机关不敢违法、不能违法，确保政府依法决策、依法履责、依法化解社会矛盾纠纷，成为法治政府建设的核心和关键。要重树公民对政府的充分信赖，重要的是政府机关必须首先“奉公守法”。既要“奉公”，公平公正，也要“守法”，遵守法律，不得违法行政。
最后，公正司法是保障。司法是一国实施法律的最后防线，没有公正司法的国家就不会是法治国家，也不可能建成法治政府。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中强调：“我们要依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”当前，干预法院依法受理、审理诉讼案件的问题还比较严重，与政府相比，法院总体上还比较弱势，甚至有时司法成为实现政府意志的工具。因此，完善司法机构设置和职权配置、规范司法行为、完善诉讼程序、强化司法民主和法律监督、努力提高司法机关维护社会公平正义的能力，成为规则和制度实施的保障。另外，各级党委和政府机关要积极支持法院依法独立行使国家审判权，禁止违法干扰司法机关的司法审判活动，使司法机关能够公正裁判各类案件，尤其是涉及政府机关的案件。要支持政府机关负责人积极出庭应诉或旁听涉及本部门的案件审判。
注释
[1]参见杨小军、陈建科：《完善法治政府指标体系研究》，载《理论与改革》，2013（6），13页。法治政府指标体系是新生事物，已经过了十年左右的发展历程。作为一项制度，其对于法治政府建设具有积极的推动作用。十八大提出2020年基本建成法治政府，按照这一要求，根据相关文件和实地调研，我们认为地方政府所进行的法治政府指标体系建设还存在有待完善之处，主要有：尚需顶层设计，目标和功能需要进一步明确，指标推进职责归属需进一步明晰，指标设计和推动的科学性、针对性、合法性、公开性与权威性有待强化，以及法治政府指标体系实践运行效果需要增强等。
[2]参见《国务院国关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发［2004］10号），2004-03-22。