1.3 从政府激励到官员激励

对于企业的经理和普通员工，只有给予适当的激励他们才可能努力工作。对于政府部门的官员，合适的激励同样重要。而在一个政府居于经济社会枢纽和中心地位的国家，政府官员的激励则更为重要。

我们关注地方政府及官员的激励，是因为它触及政府治理的一个核心方面。政府治理的特征源于政府官员的自由裁量权和政府所从事的公共职责的特殊性质。当政府权力不受或较少受到约束时，政府官员拥有巨大的随意处置权，而这些权力因为公共服务的垄断性以及国家暴力机器的支持而容易变成“合法伤害权”。[10]虽然市场个体消费者或企业也可能拥有一定的合法伤害权（如逆向选择和道德风险），但在影响范围和程度上与政府相比不可同日而语。换句话说，政府官员既可以成事，也可坏事，这就是文献里著名的“掠夺之手”与“帮助之手”的区别（Frye and Shelifer，1997）。另一方面，政府职责具有多维度、多任务的特征且不易量化（Tirole，1994），政府目标需要同时考虑诸如经济发展、公众福利、社会公正、环境污染等多重目标，有些目标容易考核（如经济发展），有些目标难以量化（如社会公正），目标之间还可能存在潜在冲突（如经济发展与环境保护之间）。政府权力的合法伤害潜力、政府目标的多维性及量化的困难使得激励政府官员成为各国行政治理的难题。

在中国，政府官员手中的自由裁量权更具特殊性：一是行政权力巨大，经济社会的方方面面都在行政的监管和控制之下；二是权力所受的约束有限（如“一把手”现象），政府经常被形容为“闲不住的手”。中国长期以来流行的属地化分级管理模式也赋予了地方政府重要的经济与社会的治理权，而这些权力主要靠上级政府的监督和制约，但因为信息不对称，使得垂直监督非常困难。而了解政府所作所为的群体，如企业、居民和媒体，又缺乏监督的权力。过去30多年的市场化改革已经显著改变了我国资源配置的方式，许多计划控制（如投资、外贸、原材料分配）被取消了，市场的作用不断上升，但是，政府仍然牢牢控制着关键性经济资源（如资金、土地、产业政策、经营环境）。地方政府是区域内资源的掌控者和规则的制定者，一个企业经营者所需的生产要素和政策环境都不同程度地受到地方政府的控制和影响。如果政府官员只关心权力租金，向企业收取贿赂；或者乱作为，干扰企业正常经营；或者懒政不作为，那么，当地经济和社会的发展就会遇上严重障碍，甚至被扼杀。从这个意义上讲，一个区域的经济发展如果离开了地方政府的支持和推动是难以想象的。

政府治理的核心就在于设计一个合理的激励机制，阻止自由裁量权演变成合法伤害权，将“掠夺之手”转化成“帮助之手”，实现政府官员个人利益与政府治理目标之间的激励兼容。因此，我们需要把中国的官员激励和政府治理作为一个专门的研究领域去认识和解析。我们不能仅仅局限在政府职能转变的必要性和理想路径的讨论上，而是需要首先揭示现实中官员激励和政府运行的微观机制及其影响。如果不打开政府这个“黑箱”，我们就不可能真正理解政府部门发生的种种系统现象，也无法真正理解政府治理转型的困难所在和未来方向。

东亚经济的崛起引发了经济学家和政治学家关于经济发展过程中政府职能的重新思考和激烈辩论。从80年代开始，有一种所谓的“发展型国家理论”（developmental state theory）在政治学界影响很大（Johnson，1982；Amsden，1989；Wade，1990）。这种观点认为，一些东亚国家和地区的经济崛起，如日本、韩国和中国台湾，在于政府有意识的干预，用政府干预替代市场失效；通过精心设计的产业政策和财政补贴政策故意扭曲价格（getting the prices wrong），使一些具有战略性意义的行业得以发展，最后实现国家工业化和经济赶超。经济学家则从东亚经济的崛起中看到了市场化的力量。1993年世界银行发表了一份著名的研究报告，认为东亚经济的成功在于综合使用了市场导向和政府引导的政策，如自由竞争、出口导向、减少政府管制，从而实现了资本积累、资源有效配置和技术赶超（World Bank，1993）。与“发展型国家理论”不同，世界银行不认为政府替代市场是东亚经济奇迹的唯一经验，东亚国家和地区也采取了很多政府政策促进和完善市场的协调作用，关键还是在于“把价格搞对”（getting the prices right）。

上述争论把政府和市场当做对立面，两者之间要么是政府取代市场，要么市场替代政府。Aoki等（1997）指出，发展型国家理论和世界银行的观点都忽略了一个基本事实：政府不是一个中立和万能的代理人，不能把政府想象成可以根据政策目标的需要自动纠正市场失灵。政府也是这个过程内生的参与人，它面临着特定的信息和激励约束，而这些信息与激励约束决定政府政策干预的性质和效果。换句话说，政府官员在具体实施产业政策时不一定自动按照社会最优的方式行事，他们可能秉公行事，也可能滥用权力，谋取私利，这取决于他们具体面临的信息和激励约束。所以要理解东亚的经济成功，还必须深入到东亚经济中政府治理和政府官员的激励方式。这是一个重要的思想转变，从强调政府替代市场到强调政府官员激励和政府治理的意义。如前所述，Easterly（2005）反思了半个世纪以来发展中国家的经济增长过程，认为强调“把价格搞对”只是一个方面，关键是“把激励搞对”，如何赋予广大的参与人合适的激励，而其中政府的激励尤其重要。

与东亚国家相比，中国的改革开放和经济发展所面临的政府与市场问题更为特殊，政府与市场的关系也更为复杂和微妙。中国长期推行计划经济，它所遗留下来的经济监管和调控制度（如行政审批、额度分配、价格管制）与市场经济的运行逻辑严重抵触，市场生长发育面临制度和政策环境的重重阻力。在改革开放的过程中，国有企业长期占据了中国经济的主体地位，民营企业从制度的夹缝中成长，意识形态、政策、法律和管制条例长期以来歧视民营企业，市场发展所需的基础设施（包括硬件和软件）供给不足。即使到了今天，相比国有企业，民营企业在市场准入、融资、产权保护等诸多方面仍然遇到各种各样的制度障碍，政府官员对市场和民营企业的“乱作为”时有发生。

对于中国的经济转型与发展来说，政府和市场的关系不是简单的市场失灵或政府失灵的问题，也不是政府替代市场还是市场替代政府的选择问题。目前所有关于市场与政府关系的讨论都隐含了一个假定，即已经存在一个正常运行的市场以及与之配套的基本制度条件；在此基础之上，给定市场与政府的潜在功能与缺陷，然后考虑是让市场还是让政府在经济中发挥更多的作用。这个假定既不构成中国经济发展和市场化进程的历史起点，也不是构筑中国政府与市场关系的逻辑起点。中国面临的现实处境是，市场脱胎于计划经济体制，一直在政府管制和权力干预的“包裹”之下运行和发展，市场和政府“相互纠缠”在一起。关键在于如何打破制度束缚，为市场松绑助力，推动市场化进程和区域经济发展。市场本身无法为自己松绑，这一切还需要依靠政府主导去完成。在中国，最吊诡的事实是，市场化本身如果离开了有为政府几乎寸步难行，市场化所需的“去政府化”和“去行政化”是通过政府推动甚至“自我革命”来完成的。在这个意义上，中国的市场化改革，乃至于整个经济发展，如同“与虎谋皮”，这里的“老虎”就是地方政府，因为政策、管制、经济资源都掌握在各级政府手里，如何让“老虎”愿意拿出自己的“皮肉”推动市场和企业的发展，其艰难程度可想而知。我们不能盼望市场从天而降，更不能盼望市场化所需的政府改革从天而降，这一切都内生于中国的经济发展的过程，内生于官员激励和政府治理的制度框架之中。因此，如何塑造一个合适的激励体系，使得政府和官员愿意为市场和民营企业提供良好的制度、政策和硬件环境，愿意让渡手里掌握的各种关键性资源支持非国有企业的发展，是中国市场化进程和经济发展面临的关键性问题。

关注政府及官员的激励有助于使我们可以更好地理解官员的行为，为政府治理和相关机制的理性设计提供必要的基础。比如人们常说官场有一个“59岁现象”，即官员在59岁退休之前腐败案高发的现象。这个现象显然不是说人到了59岁就更为贪婪，或者权力监督在这个年龄节点就变得更为松弛，而是临近退休，官员仕途前景激励完全消失，节制的意义不大；与此同时，如果不再趁机“捞一把”权力过期就作废了。“59岁现象”容易理解，可是根据一些媒体报道，在官场同时也出现了所谓的“35岁现象”，即贪腐行为逐渐年轻化。[11]这看不上去不可理喻，仕途尚早为什么就开始堕落呢？其实它和“59岁现象”是一个道理。在中国的基层政府，最近十多年流行“退居二线”制度，即未到正式退休年龄就强制“赋闲”在家，或者失去提拔机会，而且这个退居二线年龄越往基层就越年轻，使得一些乡镇干部在35岁如果未能成功晋升到某个职位就可能永远失去未来的晋升机会。[12]所以“35岁现象”和“59现象”符合一个相同的逻辑，就是晋升机会的完全丧失导致贪腐动机的上升。在日本，资深政府官员退休之后可以重新被私人部门聘用，“发挥余热”，这在日本被称为“神仙下凡”。退休后获得的高额收入可以补偿在政府部门相对较低的薪水。退休后“神仙下凡”也会对官员在任时的行为产生积极的约束作用，因为他们必须维持良好的声誉，否则会影响其退休后的结果。为了抑制腐败，我们要加强对官员的权力监督，使其在阳光下运行，但与此同时，也决不能忽视官员必要的激励结构的设计。否则，官员在扭曲的激励下行事，对地方经济和社会肯定会产生不利影响。

国内外关于地方政府的研究可谓汗牛充栋，其中关于中国地方政府的研究文献中，最有影响的是钱颖一、Weingast 等学者提出“中国特色的联邦主义”（Federalism，Chinese Style）假说（Montinola et al.，1995；Qian and Weingast，1997；Qian and Roland，1998；Jin et al.，2005）。[13]该理论认为，中国地方政府的强激励有两个基本原因，第一个是行政分权，中央政府从80年代初开始就把很多经济管理的权力下放到地方，使地方政府拥有相对自主的经济决策权。第二个是以财政包干为内容的财政分权改革，中央把很多财权下放到地方，而且实施财政包干合同，使得地方可以与中央分享财政收入。财政收入越高，地方的留存就越多，其中预算外收入属于100％的留存。正是行政分权和财政包干使得中国地方政府有充分的激励去维护市场，扶持非国有企业，推动地方经济增长。所以，“中国特色的联邦主义”假说也被表述为市场维护型联邦主义（market-preserving federalism）。Jin等（2005）利用财政包干时期中央与各省财收收入分成比例的差异估计了财税激励对地区经济发展的影响。Kung和Li（2015）利用2000—2002年企业所得税由地方税过渡到中央和地方的分享税带来的税收分成的变化，发现地级市企业所得税分成比例的下降导致工业增长率有所下降，而用于“经营城市”的资源投入（如城市基础设施）增加，土地出让收入上升。

本书的研究视角与“中国特色的财政联邦主义”理论有相似之处，我们都聚焦于地方政府行为背后的激励结构以及政府治理对经济发展的影响。但是我们之间也存在诸多的不同，以下三点最为重要。

首先，财政联邦主义理论假设地方政府的目标函数是最大化可支配的财政收入，突出地方政府作为经济代理人的特征。我们则认为，财政收入固然重要，居于政府体系之中的官员更应该是政治代理人，因而更关注其职位、权力和晋升，晋升激励是官员行为的关键性驱动力。

其次，财政联邦主义理论的分析的基点仍然是作为整体的地方政府，而我们侧重在地方官员的个人特征与行为。财政分成和行政分权都是在中央与地方政府的层面上发生，这里“只见机构不见人”。事实上，地方政府的整体行为是对官员个体的激励和行为进行“加总”的结果，在分析上仍然是一个需要打开的“黑箱”。在中国的制度背景下，地方政府的决策最终也是一些主要地方官员决策的加总结果。为了理解地方政府的决策与行为，我们必须深入理解这些主要地方官员个体层面上的激励与行为。

第三，类似于很多讨论中国央地关系的文献，“中国特色的财政联邦主义”趋向于参照美国政府间关系（如联邦制）看中国的央地关系；而我们想强调的是，中国政府间关系本质上是权威组织内部不同层级间的上下级关系，这是区别于西方国家的一个最重要的制度特征。在美国，联邦与州政府之间不存在权力统属关系，而是由宪法保证的平等的契约关系；即使在单一制的英国，地方政府不享有联邦制下的地方自治地位，但中央和地方政府的关系并不等同于权威组织内的上下级关系。从权威组织的内部层级和上下级关系看中国的央地关系是本书采取的最重要的分析视角。本书所借助的两个基本分析概念——行政发包制和政治锦标赛都是基于这个视角提出的。

强调地方官员的微观激励承袭了经济学一以贯之的个体主义（individualism）方法论传统，即任何集体行为（如政府的决策和行为）或加总的行为（如市场价格的变动、经济增长等）都必须在微观个体（如消费者、企业或政府官员）的水平上进行理解，然后借助合适的均衡概念（如市场均衡或纳什均衡）把这些个体行为“加总”到中观或宏观水平上，然后再对作为均衡现象的集体行为或加总行为进行解释。

本书聚焦于地方官员的晋升激励及其影响，侧重分析地方官员的个体特征和行为，然后在此基础上解释我们在政府层面所观察到的诸多现象及其对经济的影响。这是本书所采用的方法和以往大多数研究地方政府的文献最重要的区别。我们试图理解地方政府的各种行为，如地区竞争、经营城市、地方保护主义、政府间关系、土地财政等等，但是我们把分析的触角伸向地方政府背后的地方官员，分析他们在相关制度环境下的激励和行为，比如财政分成体制下地方政府的财政激励会加强，但政府的财政激励如何和地方官员个人的激励挂钩呢？同样，我们可以问，行政分权会如何和地方官员个人的利益联系起来呢？而本书研究就试图打开政府运行这个黑箱，深入认识地方官员的激励来源及所产生的行为后果。

近年来经济学家开始越来越关注中国政府官员的个体激励，从地方官员的晋升激励研究中国政府内部治理的特征（Blanchard and Shleifer，2001；Maskin et al.，2000；Whiting，2001；Bo，2002；Zhou，2002；周黎安，2004，2007；周黎安等，2005；Li and Zhou，2005；Xu，2011）。这种观点认为，虽然财税激励无疑构成地方政府行为的一个重要动力，但作为处于行政金字塔之中的政府官员，除了关心地方的财政收入之外，自然也关心其在“官场”升迁的机遇，而这种激励在现实中可能是更为重要的动机。中国政府治理的一个重要特点就是将地方官员的晋升与地方经济发展的绩效联系起来，让地方官员为了政治晋升而在经济上相互竞争，形成了政治锦标赛模式（周黎安，2004，2007）。Li和Zhou（2005）、周黎安等（2005）运用中国改革以来的省级水平的数据系统地验证了地方官员晋升与地方经济绩效的显著关联，为地方官员晋升激励的存在提供了重要的经验证据。研究发现，省级官员的升迁概率与省区GDP的增长率呈显著的正相关关系，而且，中央在考核地方官员的绩效时理性地运用相对绩效评估的方法来减少绩效考核的误差，增加其可能的激励效果。周黎安（2004）从晋升激励的角度探讨处于政治晋升博弈之中的中国地方官员的“非合作”倾向，以此解释中国跨区域经济互动上所表现出来的地方保护主义和重复建设问题。周黎安（2007）从中国地方官员激励和治理的角度对中国特有的政府激励模式——政治锦标赛的系统特征及其影响进行了研究。该文认为，政治锦标赛作为中国治理政府官员的激励模式，它是中国经济奇迹的重要根源，但由于政治锦标赛自身的一些缺陷，尤其是其激励官员的目标与政府职能的合理设计之间存在严重冲突，它又是当前经济面临的许多重大问题的重要根源。徐现祥等（2007）和张军、高远（2007）均发现中国省级官员的交流对地区经济增长有正面的影响。傅勇、张晏（2007）发现，财政分权和政府官员的晋升激励导致政府公共支出结构偏向于经济建设而非公共服务和人力资本投资。张军等（2007）发现，在控制了经济发展水平、金融深化以及其他因素之后，地方政府之间在“招商引资”上的标尺竞争和政府治理的转型是解释中国基础设施投资决定的重要因素。

如果说政治锦标赛是本书所依赖的一个分析支点，着重于横向的官场竞争的视角，那么另一个分析支点就是行政发包制，即从中央到地方的纵向视角理解中国的官员激励和政府治理模式。行政发包制这个概念最早在本书的第一版提出来，经过一系列的提炼和发展（周黎安、王娟，2012；周黎安，2014，2016），已经演变成一个比较成熟的分析框架，并用于解析中国政府间关系和治理过程的诸多现象。[14]作为一种政府治理形态，行政发包制在三个方面上与韦伯意义上的现代官僚制形成鲜明对照；第一，虽然发包方拥有正式权威和剩余控制权，但在执行发包方的指令过程中承包方享受大量的自由裁量权，甚至实际控制权；第二，在财政和预算安排上，承包方承担相当程度上的自我筹资的任务，具有财政或预算包干制的色彩；第三，在内部控制和绩效考核方面，承包方面临结果导向的问责与考核，程序和法理的约束相对较少。这三个方面相互耦合，相互支持，构成一个内在一致的治理体系。行政发包制作为一种分析概念不仅被用于分析中国政府间关系的主要特征及其演变过程，而且还与政治锦标赛相结合，在纵向与横向两个维度上深入探讨中国政府治理的内在机制。

总之，本书在广泛吸收现存文献的基础上，试图大力推进目前关于官员激励与政府治理的理论分析，揭示中国传统政府治理的独特模式及其演变逻辑，将官员激励、政府治理与中国经济增长与运行特征联系起来，建立中国特色的政治经济学基础，强调中国故事对于当前制度经济学和政治经济学研究的重要启示。[15]