1.2 地方政府的独特地位

我国共有23个省、5个自治区、4个直辖市和2个特别行政区。截至2014年底，省以下行政区划（不包括台湾省、香港和澳门特别行政区）包括：333个地市级单位（其中地级市288个），2854个县级单位和40381个乡镇单位。过去30多年全国地市级单位数和县级单位保持了高度的稳定性。

为了理解地方政府在中国行政体制和中国经济当中的独特地位和作用，我们可以先看一组数字，以获得一些初步的概念。首先，让我们看改革开放以来地方政府（包括从省到乡镇的各级地方政府）的收支总规模在全国GDP当中所占的比重。为了便于对比，我们也列出了中央财政收支占全国GDP的比重，结果见图1.1。

从图1.1我们可以看到几个有趣的事实。首先，在过去30多年的时间里，地方政府财政收入规模占全国GDP的比重经历了一个先下降后上升的过程，从1978年的26％一路下降到1994年的5％—6％。分税制改革之后，地方政府收入的比重开始缓慢上升，到了2014年已经达到12%的水平。其次，地方政府财政支出占GDP的比重在1994年之前总体上是下降的，1997年触底之后出现了较大幅度的上升，2014年已经超过20%。相比之下，如图1.1（b）所示，中央财政收入占GDP的比例在经历1984—1993年的大幅下降之后触底反弹，从1993年的不到4%上升至2014年的10%。但是，中央财政支出占GDP的比重在整个改革过程中是一个明显的下降过程，从改革之初的14%降至2014年的4%左右。这说明分税制改革对于地方政府来说，无论是财政汲取能力还是所承担的公共职责都是一个分水岭。随着市场化进程和改革开放的深入，我们并没有看到地方政府从中国经济中大规模退出。这是一个值得注意和研究的现象，我们后面还会讨论这一点。再次，我们可以注意到，相对中央政府而言，中国地方政府的收支占GDP的规模一直是较高的。

为了更清楚地界定中央政府和地方政府相对规模的大小，我们绘制了图1.2。[4]如图1.2所示，改革开放以来，地方政府的财政支出占全国财政支出的比例平均维持在70％以上。虽然1994年分税制改革之后，地方政府的财政收入占全国财政收入的比例从以前的最高点——接近80％骤然降至不足50％，但是，80年代中期以来地方财政支出的比例却一直处于较高水平，2000年之后继续增加，近年来更是高达85%。地方政府的财政支出占比高达70％以上，从国际比较的角度看，这是非常罕见的。

学者通常采用两个指标描述一个国家政府规模的大小。第一个指标是政府所控制的财政支出，第二个指标是政府的人员规模。我们在图1.2中已经看到中国地方政府在整个政府系统中占据极其重要的地位。中国地方政府在人员规模上又有何特征呢？

图1.3列出了1989—2014年省区国家行政机关人数占省区总人口的比例，每一年的比例是以各省区的人口数作为权重对各省区的数字进行加权平均获得的。[5]一个惊人的事实是，2005年之前这个比例实际上有一个高度稳定的趋势值，大约0.86％，即100个人当中政府机关雇员不足1人。2005年以后这个比例逐年增加，到2014年底，100个人当中政府机关雇员超过1人。分别按人员规模和财政支出统计地方政府的相对规模都指向一个共同的事实，就是在中国经济社会经历大转型的过程中地方政府的地位保持了惊人的稳定性。

我们还想知道地方政府相对于中央政府的相对人员规模。根据最近可得的数据，截止到2011年，在全国所有政府公务员当中，中央公务员所占比例非常有限，不到7％，而剩下93％都是地方政府所雇佣的公务员（楼继伟，2013）。这个数字包含了事业单位的人数。如果我们利用《北京市统计年鉴》和《中国劳动统计年鉴》提供的数据计算中央和地方政府机关的人数，地方政府所占的比例更大。图1.4列出了1989—2008年中央政府机关人数占全国政府机关人数的比例。[6]这个比例的最高值（1989年）只有1.68%，1998年国家机关改革之后还大幅度下降，跌至不足0.5％。对于中国这样一个中央高度集权的国家，在政务人员和财政支出上，我们却看到地方政府占据了极高的一个比例。从国际比较的角度看，地方政府在这两个方面所体现出来的相对重要性都是非常惊人的。[7]

中国高度集中的行政体制容易给人造成一种假象：在中央集权之下，作为中央政府的代理人，地方政府只是中央政策和命令的忠实执行者，不享有什么特殊的地位和角色。然而，这是关于中国行政体制的最大误解。

即使在计划经济体制时期，中国比苏联更为分权，地方政府所控制的计划指标和地方工业规模所占比例均远高于后者（Qian and Xu，1993）。图1.2也清楚地表明，在计划经济的后期（1978年），地方政府筹集的财政收入远远大于中央政府，地方政府的财政支出也多于中央政府。美国著名的中国问题专家谢淑丽（Susan Shirk）在一本研究中国改革的政治逻辑的专著中提到，计划经济时期中国中央计划控制的产品种类数只有600个，而苏联是5500个（Shirk，1993，p.13）。在改革开放之初，中国2000多个县几乎都拥有生产农机的国有企业，300个县有钢铁厂，20多个省的国有企业生产汽车或拖拉机的整机或配件。各地小型国有企业生产的化肥和水泥分别占全国化肥和水泥总产量的69％和59％，这与所有其他的计划经济体制国家形成鲜明对比（许成钢，2008）。也就是说，中国绝大多数产品的计划和配置权是高度分散在各级地方政府手里，离开了地方政府对于产品生产和物质调配的计划、融资和管理，中央计划几乎寸步难行。在这个意义上，与苏联相比，中国所谓的计划经济应该更准确地称为“地方计划主义”体制。在80年代以前的中国，中央直接控制了大约13000个职位任命，而在苏联这个数字是51000个（Burns，1987）。这说明在人事任命上中国的地方政府也一直握有重要的权力。

进入改革开放时期，地方政府的地位更加特殊，作用更加巨大。80年代初，行政性分权和财政包干制促成了行政权、经济管理权和财权向地方政府的全面下放，经济特区、沿海经济技术开发区的相继成立进一步削弱了中央计划部门的权力，强化了地方政府经济决策的自主地位和影响力。从1984年开始，中国进行干部人事制度改革，由原来的“下管两级”改为“下管一级”，即中央只直接负责省部级干部的任命，省级政府全权负责省内地市级干部人事的选拔和任命。在中国的行政体制当中，人事任免权从来都是最核心的权力，它的下放意味着地方政府控制力的巨大提升。

崔之元教授提出，应该借用亚里斯多德政治学理论中的“三分法”，即“一人”（君主）、“少数”（贵族）、“多数”（大众），把中国政治分成“三层”，即中央政府、地方政府和民众，以区别于时下流行的“国家—市民社会”的“两分法”。[8]这三层之间可以相互制约，建立良性互动的关系，比如中央联合民众制约地方政府，而地方政府也变成制约中央过度集权的重要力量。“三层”分析方法不再把所有政府都放在一起作为一个利益一致的整体面对社会，而是突出了地方政府在中国的政治体制当中相对独立的力量，说明在中国现有的政治体制下有可能找到一种独特的利益制衡机制。

但是，为什么地方政府在中国的行政体制下可以成为相对独立的力量，制约中央的过度集权，推动中国的改革开放进程和经济发展呢？对于这个问题，崔之元教授没有说明。他提出的“三层法”是一种规范的分析，即回答“应该怎样”的问题。为了理解中国地方政府的独特地位，我们还需要进一步做实证的分析，回答“是什么”和“为什么”的问题。

随着地方政府权力的不断上升，中央和地方的关系更多演变成了一种协商、谈判的关系，中央在做出重大决策之前经常向地方政府广泛征求意见，认真听取各方的反映，在得到大多数地方政府的理解、同意和支持之后才付诸实施（Shirk，1993）。这方面的一个例子是分税制改革。1993年，鉴于财政包干制下中央的相对收入比重大幅下降，中央决定实施分税制改革，以大幅度提高中央财政收入占GDP的比重和占全国财政收入的比重。分税制将直接伤害一些发达省份的利益，改革遇到的地方阻力较大。为了说服地方大员，时任国务院常务副总理的朱镕基带领中央相关部委的领导，分赴各地，与省市领导一对一谈判。与一些发达省份的谈判因分歧太大，一度陷入僵局（谢庆奎等，1998）。经过多轮艰苦的谈判和协商，中央做出了巨大让步，比如实行税收返还制度，保证各个省、市、自治区在1994年的财政收入不低于1993年的水平，还有其他一些安抚措施，分税制才顺利实施。[9]2006年开启的医疗体制改革也是一个中央部委之间、中央与地方以及社会各界参与的一个协商谈判、建立共识的过程（王绍光、樊鹏，2013）。通过谈判协商达成共识的决策机制有助于多方利益的表达，集思广益，更好地实现多方利益的平衡，避免了过去完全依赖少数人的政治意志决定政策的局面。

本书后面将会详细分析，中国虽然是一个政治上高度集权的国家，但因为在传统上中央把几乎所有的事务均委托地方政府具体实施，事权高度集中于地方政府。除了国防和外交之外，中央离开了地方政府寸步难行，这本身就形成了中央和地方的一种合作和利益制衡机制。改革开放以来地方分权不断深化，地方政府获得了大量的行政权、经济管理权和财权，进一步加固了地方政府在中央面前的谈判地位。

改革开放以来中国推行了以经济增长为基础的政治锦标赛，地方官员的晋升与当地经济绩效紧密挂钩（周黎安，2004，2007；Li and Zhou，2005；周黎安等，2005；Xu，2011）。这意味着经济发展快的地区更可能有干部升任到中央部门（Maskin et al.，2000）。人们也注意到，改革开放以来各届中央委员会的人员构成中来自地方的中央委员的比例有上升之势。以党的十七大选举产生的中央政治局委员为例。在25名政治局委员当中，一共有20名成员曾经担任过省级领导职务，其中18名担任过省、市、自治区的一把手，13名不止在一个省区做过省级领导。在9位政治局常委当中就有8位曾经担任过省、市、自治区的一把手。目前的政治晋升机制保证了中央核心决策机构当中大多数成员有过地方政府的工作经历，加上中央一直强调的集体领导原则，这些制度安排都有助于实现中央和地方利益的协调和平衡。

在中国多层级、多地区的政府间关系中，中央政府和地方政府有着不同的目标函数和利益诉求。中央更关心宏观经济的走势，全局的利益平衡和全社会的民生福利状况，而地方政府更关心辖区内的财政资源的多少、经济发展的状况以及公众的就业和民生情况，较少关注其经济决策的外溢效应以及其他地区的公众福利。两者面临的资源和制度约束也很不一样。下面我们讨论几个重要方面的差异。

比如，对于改革开放经常遇到的意识形态方面的争论，地方政府所面临的意识形态的压力比中央政府要小得多。上世纪80—90年代关于改革“姓社姓资”的讨论，更多是在中央层面上进行，而地方政府参与较少。在经济资源方面，地方政府手中拥有的财政、金融和企业资源远不如中央政府。中央政府控制货币发行，可以直接发行国债，控制关系国计民生的大型央企；而地方政府不能控制国有商业银行，地方政府直接举债长时间以来是禁止的，近年来有所松动。在竞争约束方面，就全国性公共产品的供给（如国防），中央政府如同一个完全的垄断者，而提供地方性公共产品的地方政府因为在经济增长、财政资源和吸引外资方面的竞争而引发基础设施、行政服务、宜居环境等诸多方面的激烈竞争。在信息约束方面，相比中央政府，地方政府拥有更多的私人或局部信息，比如辖区企业和居民的偏好。在执行中央政策方面，地方政府直接决定和影响政策执行的方向、力度和效果，其中不可避免地加入地方政府自己的利益和算计，中央政府要监督各地具体执行情况非常困难。还有一个值得强调的差异：地方政府更可能被当地的企业和精英集团“利益捕获”，而这些利益集团要“捕获”中央政府则困难得多（Bardhan et al., 2000）。

中央和地方政府在目标函数与约束条件的结构性差异，决定了两者之间在激励和行为方面的诸多不同。如果要深刻理解地方政府在中国改革开放和经济发展过程中所扮演的独特角色，就必须从这些结构性差异出发。正如前面提到的，中国的许多重要改革都是由地方政府发起、推动或直接参与，比如农村改革、经济特区、给私营企业戴“红帽子”、乡镇企业异军突起、土地有偿使用、国企改制等等，其中一些改革尝试在早期与中央政策相抵触，遇到了中央层面的阻力，但因为地方政府大胆坚持和巧妙周旋才被中央所认可，最后作为成功的改革经验在全国范围内推广。当然，地方政府也经常做一些有利于局部利益但损害全局利益的事情，如经济开发区的泛滥成灾，造成环境破坏和耕地消失等。一些地方政府“上有政策，下有对策”，导致“政令不出中南海”，使中央政策在地方上彻底变形。地方政府与中央政府周旋与博弈就是因为地方政府有独立的利益诉求，有实现自我利益的手段和条件（例如掌握中央下放的权力、利用中央政府监督的困难）；此外，地方政府之间的激烈竞争，也迫使地方政府推陈出新，有时不惜违反中央政策去赢得先机。