导 论

1.1 地方政府与中国经济增长之谜

中国经济自改革开放以来保持了30多年的高速增长，被世人誉为“增长奇迹”。自现代以来，世界上除了中国还没有任何一个大国能在如此长的时段保持如此高的增长速度。日本战后的高速经济增长也只持续了20年。中国的GDP总量2010年赶超日本，成为仅次于美国的世界第二大经济体，四年之后已两倍于日本的经济总量。2010年中国赶超美国成为世界第一大制造国，美国保持第一大制造国的记录长达110年之久。与此同时，中国经济的国际竞争力大幅度提高，从一个基本处于封闭状态的计划经济体成长为高度开放、高度竞争的经济体。2007年中国外贸总量超过亚洲排名第二、第三位的日本及韩国之和；2009年出口总额达到1.2万亿美元，取代德国成为世界第一大出口国；2013年进出口贸易总额高达4.16万亿美元，取代美国成为全球最大贸易国。截至2016年4月底，中国的外汇储备高达3.22万亿美元，雄居世界第一。过去30多年，中国的经济发展让6亿人口脱离贫困，这是人类历史上最大规模的脱贫记录。

一种流行的观点认为，中国经济增长迅速是因为中国经济的起点低，人均收入低下，农业和农村的人口比重高，拥有大量廉价劳动力，这些事实都说明中国的增长潜力巨大，因此高速增长不足为奇。这种观点其实不值一驳：按照这种逻辑，全世界增长最快的国家应该出现在最落后的非洲国家，而不是中国。经济学家很早就认识到，经济贫困是一种自我循环的低水平陷阱，如果不借助大推进的力量，彻底走出贫困是非常困难的（Rosenstein-Rodan, 1943）。在巨大的增长潜力与持续高速的增长现实之间如同鸿沟壕堑，显然需要惊险的跳跃才能跨越。自二战以来，完成这种跳跃的国家为数不多，问题是为什么只有少数国家能够完成这样惊险的跳跃？

另外一种观点认为，中国经济增长是完全靠高投资、高投入支撑的，言下之意这是一种廉价的低效率增长。高水平的资本积累率是任何低收入国家实现高速增长所依赖的，许多低收入国家长期发展迟缓所对应的事实恰好是投资不足。我们要回答的问题是：为什么中国能够维持如此高的投资率水平？更重要的是，一些实证研究表明，中国高速经济增长不单单靠物质资本增长，全要素生产率的快速增长也是其中的重要源泉（Zhu, 2012；Liu, 2015）。这就解释了为什么中国所经历的不仅是经济总量的增长，人均收入水平也实现了奇迹般的增长。

我们需要看到，与中国经济增长相伴随的是一个艰难的制度转型和市场化过程。中国从一个高度集中、高度管制的计划经济体制向市场经济为主导的经济体制转变，企业、投资、外贸、金融等方方面面的体制改革绝非自动发生，每一步改革推动都需要精心的政策设计和有效的政策执行，更需要打破既得利益格局的勇气和魄力。中国在改革开放之初不仅经济起点低，更重要的问题是旧体制的束缚多、负担重，在这种情况下如何通过体制改革启动和支撑中国的经济赶超是一项极其严峻的挑战。20世纪90年代初以来，俄罗斯、东欧等转型国家也进行了艰难的经济改革，而成功转型且实现经济持续增长的例子并不多见。虽然中国的经济改革尚未完成，近些年更是进入改革深水区，但中国渐进改革所取得的巨大成就是国际公认的。

基于道格拉斯·诺思的开创性贡献（North and Thomas，1971；North，1981），近年来经济学家开始关注制度尤其是经济和政治制度对经济增长的重要作用。物质和人力资本的增长以及技术进步被认为只是增长的结果，而不是增长的内在源泉，更深层次的决定因素是一国的制度安排。大量的研究表明一国的司法制度对金融市场和经济的发展有着巨大影响，而政府的结构以及政府面临的权力约束也同样影响经济增长（Shleifer and Vishny，1993；Delong and Shleifer，1993；La Porta et al.，1998）。近年来以阿西莫格鲁（Acemoglu）为代表的经济学家通过一系列开创性的理论与实证研究进一步揭示了产权保护制度和包容性政治制度对于长期经济增长的关键性意义。[1]然而，这些重要文献的相继问世愈加凸显出中国高速增长的悖论性质。正像Allen等（2005）指出的那样，按照西方主流文献所列出的评判标准，如La Porta等（1998）和Levine（2002）给出的标准，中国目前的司法及其相关制度，如投资者保护、公司治理、会计标准和政府质量均排在世界大多数国家的后面。但是，中国在过去三十多年一直是世界上增长速度最快的国家之一，这又如何解释呢？

中国增长故事的“非常规”性质反映在过去一系列观察中国经济而产生的各种令人困惑的判断与预测上。在某种意义上，中国经济是伴随着各种版本的关于中国经济崩溃的预测而顽强成长的。从美国农业经济学家莱斯特·布朗（Lester Brown）于1994年发表的名噪一时的著作《谁来养活中国》(Who Will Feed China?: Wake-Up Call for a Small Planet)，到投行经济学家章家敦2001年出版的《即将崩溃的中国》（The Coming Collapse of China），再到2010年以来国外经济学家关于房地产泡沫令中国经济崩溃的种种预测，你方唱罢我登场，不一而足。当然，中国经济的活力和韧性让所有这些惊世预言相形见绌。

2014年瑞士世界经济论坛发布了《全球竞争力报告2014—2015》，中国在144个经济体中排名28位，与韩国和以色列相近。同一年世界银行发布了针对189个经济体的企业经营便利指数（Ease of Doing Business），中国被排在了96位，位于俄罗斯和牙买加之后，与所罗门群岛、纳米比亚比肩，这显然与世界第二大经济体的身份很不相符。在一些分项指标上中国的排名更是让人吃惊：建筑许可185位，开办企业158位，税收缴纳120位，获取电力119位，投资者保护98位。很显然，这两份国际机构的报告对于中国经济的评价相去甚远，如何协调这两者的分歧是一项挑战性的工作。

上述讨论是不是意味着产权保护、司法、金融体系、政商环境等制度安排就不重要了呢？制度安排显然是重要的，因为任何投资、尤其是私人投资都需要在一定的激励下发生。如果投资人感觉到资产安全性无法保证，投资收益随时可能被剥夺，投资的热情就一定会下降，甚至消失。William Easterly（2005）指出，经济增长需要提供“合适的激励”才会发生，因为人们确实对激励做出反应。而影响这一激励的任何因素都会最终影响经济增长。根据这个观点，中国经济高速增长，尤其是对于产权保护和投资环境极为敏感的民间投资和外商投资一路高歌猛进，其背后一定有与之相对应的强大激励和提供这些激励的制度安排。问题的关键在于，中国提供这些激励的制度安排具备很多“本土”特色，与西方世界的标准范式大相径庭。

为了解释中国的经济增长，我们必须寻找那些具有中国特色的支持经济增长的制度安排。我们把观察的视角投向了中国的政府治理，尤其是地方政府的独特作用。众所周知，改革开放以来，地方政府在区域经济增长中扮演了极为重要的角色。中国地方官员对于招商引资、谋求区域经济发展的热情在世界范围内都是罕见的。为了吸引外部投资，促进企业成长，地方官员投入巨资修建基础设施，提供各种优惠政策，不断优化招商环境。这方面的努力集中体现在经济技术开发区、高新技术开发区等各类开发区的建设和运营上。截至2014年6月，中国共有439家国家级开发区[2]，1627家省级开发区，425家市级开发区，以及数以千计的县乡级开发区。[3]有系统的实证研究表明，经济开发区显著提高了全要素生产率，增加了外商投资、就业和工人收入，促进了城市的经济集聚和商业发展（Wang, 2013；Zheng et al., 2015）。

20世纪90年代以来席卷全国的“经营城市”运动也是由地方政府发起的，反映了地方官员在更高的层面上寻求城市发展和经济增长的动力。“经营城市”以撬动土地价值和盘活城市资产为核心理念，改造城市的结构和功能，大规模修建城市基础设施，彻底抛弃长期以来依靠单一财政投入和政府经营的城建模式，使城市的公共基础设施和经济活力大为改观。当然，经营城市在土地拆迁、文物和生态保护等方面也暴露出诸多问题，饱受争议。但是我们需要看到其积极的一面，即在没有显著增加社会税收负担的情况下，地方政府主要利用土地有偿使用和转让制度，在相对短的时间里完成了绝大多数城市的改造和重建任务，建立了高度发达的城市基础设施和跨区域的交通运输网络，为中国经济的持久增长打下了坚实的物质基础。

地方政府不仅是区域经济发展的直接推动者，同时也是改革开放过程中破解集权体制弊端、引领制度创新的关键力量。过去30多年中国绝大多数的重要改革都是由地方政府发起、推动和直接参与的，这构成中国改革进程中最亮丽的风景线。作为中国改革起点的农村联产承包责任制就是安徽省凤阳县小岗村的18名村干部和村民冒着生命危险率先发起，从县委书记、地委书记到省委书记，顶着各种政治压力，最终得以在安徽全省推行，然后引发全国效仿，中国农村经济改革的序幕就此拉开。

经济特区一直以来是中国改革开放的“窗口”和“桥头堡”，被公认为中国渐进式改革的伟大创造。特区最初是由当时的广东省委向中央提出的一个大胆设想，得到邓小平等国家领导人的鼎力支持。经济特区无数成功的改革实践，如中外合资企业的创立、外贸体制的改革、用工制度改革、土地有偿使用转让、行政体制改革、地方大部制改革等等，都是先在特区尝试和探索，然后经中央层面的总结和宣传在全国推广。这里尤其需要提及80年代初在深圳特区开创的土地有偿使用制度，突破了计划经济时代国有土地计划调拨、无偿使用的制度，可谓是中国城市土地管理制度最重要的变革。然而，深圳特区最早借鉴香港的土地批租制度，向部分土地征收使用费，这一做法在当时具有突破传统政策法律框架的性质。正是深圳特区的成功创举直接推动了1988年我国关于土地使用制度的宪法修正。

由计划经济时期的社队企业演变而来的乡镇企业开创了中国农村工业化的独特道路，一度在中国工业中占有“半壁江山”，曾经被邓小平誉为“异军突起”，而它们就是由乡镇政府、村委会所有、乡村干部直接或间接经营的农村集体企业。80年代这些乡镇企业被排斥在计划经济体制之外，人才、资金、原材料、销售渠道无法像国有企业那样从国家计划获取，都需要自己想办法解决；每逢国家宏观调控之时乡镇企业都是被政策打压和整顿的对象。就是在如此艰难的制度环境下，乡镇企业凭借优于国有企业的生产和经营效率顽强生长，对中国的工业化做出了重要贡献。

在改革早期，农村的私人企业在当时的经济体制和政治环境下面临严重的歧视和约束，从国家政策、意识形态到原材料购买、产品销售，都没有给予私人企业多少生存空间。因为在国家工商部门无法注册，私营企业没有合法身份，连签合同的公章都没有。然而，正是在乡镇政府的“默许”下，这些私营企业被戴上了“集体企业”的“红帽子”。温州地区的地方政府大胆创新，为这些非公有制企业量身定做了一个新名字——“股份合作制企业”，使其在国家工商部门获得了合法身份。

1998年中央提出“抓大放小”的改革思路，全国开始了大规模的国企改制，然而其最早的尝试始于1993年山东诸城的股份制改革。山东诸城当时的市委书记陈光为了摆脱国企大面积亏损的困局，在一年的时间里“变卖”了全市272家国有（集体）企业，因此获得了“陈卖光”的称号。诸城国企改革经媒体曝光之后立刻引起了全国范围的巨大争议，作为改革者的陈光面临空前的压力。1996年中央派出联合调查组进驻诸城进行调查，最后的结论是诸城改革为“放活国有小企业”创造了宝贵经验。

从小岗村改革到给私营企业戴“红帽子”，从土地有偿使用到国企股份制改革，所有这些重大改革的开启者在当时的制度和政策环境下均面临巨大的政治风险，在他们身上体现了政治企业家的冒险和创新精神。

然而，如果我们把目光转向发展中国家和转型国家，不难发现许多国家的政府表现并不令人满意。在世界银行长期从事发展问题研究的著名经济学家威廉·伊斯特利（William Easterly）曾经尖锐地指出，在影响经济增长的各种因素中，政府是头号杀手，政府的无能、腐败和低效率对经济增长产生了致命的危害，导致许多发展中国家经济增长长期迟缓（Easterly，2005）。为什么中国的地方政府能有这么高的激励去推动地方的经济增长？为什么在大多数的发展中国家很难激励政府官员积极作为，推动当地的经济发展，而中国能做到这一点？中国如何解决地方官员的激励与政府有为的问题？

当然，中国的高速经济增长也导致了一系列经济社会问题，有些问题长期积累，不断恶化，引起社会高度关注，如粗放型增长、收入分配不公、地区差异、环境污染、医疗保障体系落后、官员腐败、地方保护主义等等问题。这些问题的长期存在威胁着中国经济的可持续发展。从根源上看，所有这些问题都属于政府公共服务不足和缺位，是“政府失效”的产物，与地方官员的激励和行为有着千丝万缕的内在联系。如果我们认为地方政府和官员在中国经济增长中扮演了极其重要的角色，那么这一系列经济社会问题又是如何与我国官员激励和政府治理的模式联系在一起的呢？

本书试图系统地回答上述这些问题，侧重从地方官员的激励和政府治理的视角，揭示中国高速经济增长所依赖的政经条件和制度基础，提供一种关于中国经济增长的政治经济学解释。在这种解释中，我们强调中国解决政府官员激励和政府治理问题的独特方式以及地方官员在其中扮演的独特角色。沿着同样的视角，我们还将看到中国经济增长所带来的各种问题产生的制度性根源。

针对中国经济增长面临的各种问题，中央及时提出了一系列新的施政理念，旨在转变经济增长方式，缩小地区差异，保护生态环境，让经济增长的成果能够惠及广大民众，走共同富裕的道路。为了更好地实现中国的经济转型，我们必须深入理解传统增长模式的激励和制度基础，其中地方官员的激励和政府治理无疑是其中最为关键的一部分。我们希望本书可以为设计中国经济转型所需的激励机制提供重要启示。