第一节 西藏和平解放前的基层社会治理结构

西藏自古以来就是中国不可分割的一部分。自13世纪中叶，西藏地区归入中国元朝中央政府直接治理，历经元明清中央政权的兴替直至民国时期，一直是隶属于中央政权的行政管辖区域，与祖国内地形成了密不可分的整体。1644年清朝取代明朝，清中央政府对西藏地方的管理进行了一系列的建制与发展，在西藏行使主权管辖的政治措施进一步制度化和规范化。与此同时，西藏政教合一的制度逐渐成熟。

一 清王朝对西藏的政策

（一）清王朝对西藏主权进行有效管理

从1727年开始到1911年，清朝向西藏派出驻藏大臣共83任，从未间断。驻藏大臣是清代中央政府派驻在西藏地方的行政长官，代表中央政府对西藏地方实施管理。驻藏大臣衙门的设立，标志着中央派遣官员常驻西藏并直接管理西藏事务的开始。

在主要法规上，1751年清政府颁布《酌定西藏善后章程十三条》和西藏地方政府依据该章程订立《噶厦办事规则二十三条》；1793年颁布《藏内善后章程二十九条》；1844年再拟《裁禁积弊章程二十八条》等多项治藏法规，构成了清代西藏施政制度的重要原则及法律依据。这些法规规定，驻藏大臣地位与西藏最高统治者平等；对藏传佛教也有极大的监督权限；寺庙堪布、噶厦僧俗官员均由驻藏大臣任命选补；噶厦办理各项政务须禀告驻藏大臣；达木八旗归驻藏大臣统辖，西藏地方边防、驻军、通商、铸币、外国朝贡等事宜均由驻藏大臣统筹办理；驻藏大臣亦有权稽查地方财政收支，并督察司法、户口、差役等事项。这些法律文件从政治、经济、对外关系等各个方面体现清朝中央政府对西藏地方的管理。

19世纪后半期，清王朝内忧外患，无暇顾及西藏，特别是1888年和1904年遭受英国的两次侵略后，部分大农奴主和帝国主义勾结，清朝对西藏地方的管理和主权受到严重威胁。

（二）清政府在西藏内部采取“多立头目，以分其势”的行政管理策略

1713年，康熙皇帝正式册封第五世班禅罗桑益西为“班禅额尔德尼”，并赐金册金印，称为班禅五世，从此确立班禅在格鲁派中的领袖地位。1751年，乾隆皇帝改革西藏地方行政管理体制，废除郡王制，授权七世达赖喇嘛格桑嘉措处理西藏地方的政教事务，正式建立噶厦地方政府，任命三俗一僧四噶伦具体负责处理西藏地方的一般性政教事务，确立统治系统严密的政教合一行政体制。清朝统治者出于控制西藏的目的，在达赖势力与班禅势力前、后藏两个政权之间寻找分而治之的平衡点，使各方势力不能不依附清廷并彼此牵制，不能擅权。西藏形成有前藏噶厦政权、后藏班禅领导的囊玛冈政权（后改为堪布会议厅），另外还有一些小的带有半独立性质的地区政治势力呼图克图控制区，如类吾齐、萨迦、察雅及昌都、拉加里地区。

（三）清政府对西藏宗教的管理

西藏宗教主要是藏传佛教，分为宁玛、萨迦、噶举、格鲁四大教派。在政教合一的旧西藏社会，藏传佛教作为封建农奴制社会上层建筑中的主导意识形态，对西藏基层社会具有深刻影响力。宗教上层和寺庙势力庞大，不仅是宗教机构，也是政治权力机构。据统计，1959年民主改革前，西藏大小活佛等上层僧侣约500人，掌握经济实权的僧侣约4000人（包括大小活佛），其中大部分可以参与地方各级基层行政管理。

清代中央政府注重强化对西藏宗教事务的认定、仲裁地位。藏传佛教格鲁派的两大活佛达赖和班禅，均采用独特的活佛转世制度。中央政府给予黄教两大领袖同样的礼遇，从五世达赖和五世班禅开始，历辈达赖、班禅均受中央政府册封，清朝赐金册金印，标志着对达赖、班禅合法性地位的肯定。1793年开始，清朝推行活佛转世的金瓶掣签制度。制度规定达赖班禅和内蒙古各部及甘青藏区大活佛的转世灵童要从清政府颁发的金瓶中掣签决定。其中达赖班禅的灵童签选必须由驻藏大臣监督，认定后立即上报中央政府，经获准方择吉日举行坐床典礼。

（四）清王朝对西藏封建农奴制经济的安定政策

1792年，清王朝规定，西藏地方土地的所有权归清中央王朝所有，西藏地方政府对其拥有占有权和分配权。清前期蠲免西藏地方的赋税，西藏地方所有的财政收入均由达赖喇嘛和班禅额尔德尼自行支配，中央政权以赏赐、俸禄等多种方式，对西藏地方予以大量的财政补贴，有权对西藏地方财政监督稽查。

在旧西藏的封建农奴制统治下，官家、贵族、寺院上层僧侣三大领主组成的农奴主阶级的人数约占人口的5%，是西藏的主要政治统治者，拥有众多的政治、经济特权，占有西藏几乎全部耕地、牧场和绝大部分牲畜。与农奴主阶级相对立的是农奴阶级，他们没有土地，人身依附于农奴主，分为差巴、堆穷和朗生三种人，占西藏人口的95%左右。其中，“差巴”和“堆穷”占西藏人口的90%。“差巴”世代束缚在农奴主差地上，无偿为其种地，向农奴主支差役，同领主建立人身依附关系；“堆穷”没有或已经丧失了生产资料和人身自由，没有永久土地使用权，在一定的范围内有另投领主的自由度，但相对“差巴”社会地位更低。另有约5%的“朗生”作为领主或代理人的世代家奴，没有任何生产资料，也没有丝毫人身自由，只是“会说话的工具”，农奴主可以任意将他们租让、抵押、赠送、出卖。

二 民国时期中央政府对西藏的政策

1911年秋爆发的辛亥革命推翻了清王朝的统治，中国两千余年的封建帝制结束，建立起资产阶级共和制的中华民国，开始了从传统帝制向现代国家的转型。中央政府经历了从南京临时政府到北京政府，再到南京国民政府的更替，1928年东北易帜后，南京国民政府在名义上成为全国统一的中央政府。

（一）民国时期中央政府对西藏主权的维护

中华民国历届中央政府都在维护国家领土完整的前提下，行使对西藏的领土主权。1912年南京临时政府临时大总统孙中山将中华民国定位为合汉族、满族、蒙古族、回族、藏族等多民族为一体的共和国。其后的历届中央政府继承了孙中山的民族思想理论，赞成“五族共和”。辛亥革命后，西藏局势动乱，袁世凯要求用和平方式维持中央对西藏的主权。1912年10月28日，为解决十三世达赖避乱于印度的问题，中央政府恢复达赖喇嘛封号。英帝国主义则趁乱利用一些少数民族上层分子，大肆进行分裂活动，驻兵于西藏，西藏与中央政府的关系遭到严重破坏。1928年，南京国民政府重申西藏是中国不可分割的一部分。

南京国民政府继承了孙中山先生的民族主义思想，提出了“五族联邦制”的构想，并在此基础上，根据当时蒙藏等边疆民族地区情况，采取“柔性政策之羁縻”，从政治、经济、文教等方面制定了一系列政策。由于南京国民政府的阶级本质所限，对外不敢旗帜鲜明地反对帝国主义，所以对内也违背了“国内各民族一律平等”的根本原则。

民国时期中央政府治理西藏的主要途径，仍然是通过派遣官员入藏来加强联系和管理，因为西藏已经形成了宗教领袖班禅、达赖共治的局面，因此重点放在加强十三世达赖喇嘛和九世班禅额尔德尼两位宗教领袖与中央政府的从属关系和联系上。

（二）民国时期中央政府对西藏宗教的管理

民国时期中央政府延续了清王朝对西藏宗教事务管理的历史传统，掌握寻找“转世灵童”、确定、册封的权力，历世达赖、班禅只有得到中央政府的认可才具有合法性。虽然历经曲折，总体上达赖、班禅都表现出对中央政府的向心，服从南京国民政府调处，达赖多次发表“愿迎班禅回藏”的声明。十三世达赖圆寂后，中央政府派官员入藏致祭，在南京国民政府的领导下，蒙藏委员会会同西藏地方寻找“转世灵童”。1940年2月22日，国民政府代表主持了十四世达赖喇嘛的坐床典礼，给予认可及册封。

1923年，九世班禅出走祖国内地。1927年国民政府成立后，班禅率先派代表到南京祝贺，经国民政府允准，于1929年2月20日成立了班禅驻南京办事处，国民政府支持和派人护送班禅返藏。1937年12月1日，九世班禅圆寂。1941年，开始寻找转世灵童，1949年8月，国民政府特派专使关吉玉主持十世班禅的坐床典礼。

（三）和平解放前西藏社会治理结构的经济基础

在和平解放前，西藏经济长期停滞不前，百业凋零，没有现代工业，只有牧业和少量农业、手工业，处于十分落后的自然经济状态，农牧业是两大主要生产部门。西藏农业历史悠久，分为高原农业与低地农业两大类。青稞、小麦、豌豆、马铃薯、荞麦、油菜等是高原农业的主要农作物，具有耐寒、耐旱等特点。低地农业主要分布在藏东南低海拔地区，主要农作物有稻谷、玉米、鸡爪谷及各种蔬菜，区域特色明显。西藏是中国五大牧区之一，靠天养畜，自给自足是西藏传统农牧业的基本方式。西藏在和平解放前几乎没有任何现代意义上的工业，连一根火柴、一枚铁钉都不能生产。民族手工业也很落后，普遍属于个体方式生产，生产规模较小，技术条件简陋，手工艺人社会地位很低。这些经济特性决定了西藏社会经济缺乏交换和流动，只有少量人口居住点，难以发育出功能完备的城镇。拉萨、日喀则、昌都、泽当、亚东、帕里、那曲、萨迦等少数小城镇人口规模都不大，拉萨城区不足3平方公里，人口不过3万多人，其他规模大的地方也不过几千人。在城镇职能上，仅边境上的一些小镇具有一定的商贸流通职能。

在交通设施上，西藏高原冰川雪峰，气候多变，和平解放前，交通运输艰险万状，极端原始落后，在120多万平方公里的土地上没有一条公路，运输全靠人背畜驮。由内地运往西藏的茶叶、瓷器、绸缎和日用工业品等物资，都是从四川雅安、青海西宁和云南大理，通过崎岖山路，依靠牦牛驮运。取道陆路从雅安或西宁到拉萨往返一次需要一年之久，沿途险阻重重。西藏同祖国内地和西藏各地之间的商品流通及生产技术、文化知识的交流极为不便，这是造成西藏长期落后的重要原因。从内地去西藏最便捷的道路是取道印度，耗时约3周能到达，但这条线受英印政府的控制。西藏与印度有着传统的陆路贸易，亚东曾是中印两国之间最大的商埠，20世纪初，这里的交易额最高时达到上亿银元，占当时中印边境贸易总额的80%以上。

封建农奴制度建立在封闭落后的农牧业生产方式上，严重束缚了西藏生产力的发展，阻碍了社会进步。人口是经济发展的基础条件之一，藏族是中国的古老民族之一，长期以来，人口自然增长率十分低下。根据学者的研究，从1265年元朝中央特派官员入藏进行第一次西藏人口清查，到西藏和平解放的680多年里，西藏的人口一直在100万左右。落后而残酷的封建农奴制度使生产力水平始终保持原始状态，难以创造出更多的物质财富来养活更多的人口，在西藏和平解放时，1951年据调查组统计为97万人，人均预期寿命仅为35.5岁。

三 近代以来帝国主义对西藏的侵略和中印领土问题

18世纪，随着东印度公司的建立，英国征服印度后，向北扩张将西藏纳入其势力范围的蓄谋已久。1840年的鸦片战争打开了侵略中国的大门，帝国主义对西藏发起多次侵略活动。1846年，英国以拉达克属于克什米尔为由，占领了原属于中国西藏的拉达克地区。1888年英军进至亚东。这是英国第一次武装侵略西藏，遭到藏军和民兵奋勇抵抗。1893年，清政府在英国的压力下，与英方签订了开亚东为商埠的续约。1903年，英军又武装进攻西藏，占领了江孜。1904年8月，英军进抵拉萨。英方强迫西藏地方政府签订了不平等的《拉萨条约》，这是英国第二次武装侵略西藏。1906年，英国与清廷签订了《北京条约》，确认了《拉萨条约》的基本内容，开辟西藏亚东、江孜、噶大克为商埠，英印人员在该三地享有治外法权。此后，英国还获得在亚东、江孜驻扎军队和在亚东至江孜间建立邮电、驿站等特权，西藏地区沦为了半殖民地。1907年8月，英俄帝国签订《西藏协定》，第一次在国际文件中把中国对西藏地方的主权篡改为“宗主权”。1911年10月，辛亥革命爆发，推翻了清王朝，建立了中华民国。驻藏川军发生内乱，拉萨局势失控。帝国主义转而在西藏培植亲帝分裂势力，在政治上策划“西藏独立”，在经济上通过印藏贸易给予巨大实惠，扶植了依附英国人的买办贵族，使之成为西藏分裂主义势力的代表。1913年10月，在印度北部的西姆拉举行中英藏会议。在西姆拉会议期间，英方代表麦克马洪私下与西藏地方代表在一张地图上画了一条所谓的中印边界线，图谋永久侵吞中国西藏地区的门隅、珞渝、下察隅等9万多平方公里的领土。这就是“麦克马洪线”。1914年7月，中国政府代表奉命拒绝在《西姆拉条约》上签字，并发表声明，概不承认任何此类条约或文件，同时将立场照会英国政府，西姆拉会议遂以破产而告终。

“麦克马洪线”是英国侵略政策的产物，是英国和西藏地方代表背着中国中央政府代表在会外用秘密换文产生的。西藏历来都是中国的一部分，本身并无缔约权力，因此，“麦克马洪线”对中国并无约束，中国历届政府从未承认过，因而是非法的、无效的。1936年，英国迫使西藏地方当局同意其在拉萨设立常驻机构“英国驻拉萨代表处”，这一机构成为培植西藏亲英势力、进行“西藏独立”活动的新的策源地。1947年，英帝国主义策划邀请西藏派代表参加在印度新德里召开的“泛亚洲会议”，在会场上悬挂的亚洲各国国旗中竟有西藏的“雪山狮子”旗；所挂的地图把西藏置于中国疆界之外。经中国代表团强烈抗议，会议组织者不得不改正。1949年7月，西藏地方政府借口“防止共产党混迹西藏”，下令将国民政府驻藏办事处人员及相关人员驱赶出西藏，制造了“驱汉事件”。

印度是与中国毗邻的南亚大国。中印领土问题是两国间一个长期存在的历史遗留问题。中印边界全长约2000公里，但从来没有正式划定过边界线。中国、印度两国对边界的划分存在争端。中印边界分东、中、西三段。东段指不丹以东至中国、印度、缅甸三国交界处的边界；中段指从西段的东南端到中国、印度、尼泊尔三国交界处止的中国西藏阿里地区同印度喜马偕尔邦和北方接壤的边界；西段指中国的新疆和西藏同克什米尔印度占领区的拉达克接壤的边界。争议地区涉及12.5万平方公里的土地，最大的争议地区是约9万平方公里的东段地区，包括“麦克马洪线”以南至东段传统习惯线之间的地区。中段有约2000平方公里的争议地区，西段争议地区约为33000平方公里，主要在阿克赛钦地区。印方始终坚持《西姆拉条约》为依据，“麦克马洪线”是合法的，阿克赛钦地区属于印度。但实际上，1914年参加西姆拉会议的中国代表拒绝在《西姆拉条约》上正式签字，并向会议声明，凡英国和西藏本日或他日所签订的条约或类似的文件，中国政府一概不能承认。由此可见，《西姆拉条约》及其附图上所标明的有一段同所谓“麦克马洪线”相同的红线，根本没有任何法律效力，这个条约即使是英国政府和西藏地方政府也都未正式批准。

综上所述，清王朝和民国中央政府对西藏的经营，采取的都是在维护国家统一和领土完整的前提下，由西藏行使高度地方自治权，保持中华民族多元一体的政策，对基层社会的有效控制主要通过政教合一的宗教领袖来完成。由于西藏政治情况复杂多变，基层社会结构经过宗教的黏合具有特殊稳固性，中央政府虽然一直维系了名义上的统治权，但并未也无能力对西藏的基层社会进行深入的管理建制，很少具体过问或直接干预地方行政事务，未能自上而下地形成完整、实际、有效的基层社会治理体系。在各派的势力范围之内，农奴主们运用西藏古老的成文法或习惯法，上至地方政府、各大寺庙，下至各庄园、各宗（县衙门）都设有法庭、监狱，与此相配套，也建有军队、警察等专制机器。