25.非农建设是否只能使用国有土地？

根据2004年《土地管理法》第43条的规定，兴办乡镇企业或村民建设住宅，可以经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准可以使用农民集体所有的土地，除此之外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这一制度在1998年《土地管理法》第一次修订后得以确立，有效遏制了当时严重的开发区热、房地产热，有效防止了耕地面积的锐减。但是，随着我国经济社会的快速发展，各类建设用地需求日益高涨，国有建设用地，特别是大中型城市的国有建设用地已无法满足用地需求。

国有建设用地的紧张，一方面，导致用地竞争日益激烈，土地价格被不断抬高，直接引起了房价的快速上涨；另一方面，部分地方为促进本地经济发展或满足个别群体、个别人的私利，违法占用集体建设用地甚至是农用地的情况频繁，既侵害了农村集体经济组织和村民的合法权益，也严重威胁了国家耕地安全。为此，2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调建立城乡统一的建设用地市场，要求“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。2015年年初，经全国人大常委会授权，全国33个县（市、区）开展“三块地”改革试点，即农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点。

允许集体经营性建设用地入市，带来的益处是显著的。一方面，允许集体经营性建设用地入市，有利于实现建设用地市场供地主体多元化，改变原有地方人民政府是唯一供地主体的情况，在增加土地供应量的同时，因集体经营性建设用地土地一级开发成本较低，也能拉低地价，进而缓解房价上涨压力。另一方面，允许集体经营性建设用地入市，有利于提高农村村民收入。随着农村新型经济形态的不断涌现，新经济对建设用地的需求日益明显，允许集体经营性建设用地入市，减少了新经济用地程序，有利于农村新经济的发展；更重要的是，集体经营性建设用地入市收益直接归属于农村村民，村民也可就近多元化就业。

为解决集体经营性建设用地入市的法律障碍，2019年《土地管理法》删除了原第43条关于从事非农业建设必须使用国有土地的规定，同时修改第63条、新增第64条，允许土地所有权人将土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途并经依法登记的集体经营性建设用地，通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。因此，非农建设并非一定要使用国有土地。