第一节 民国时期的职官设置与任用

1911年的辛亥革命，不仅推翻了清王朝的统治，还摧毁了在中国历史上持续两千多年的帝制，建立了具有近代资产阶级性质的共和政体。从此中国的政治体制和行政体制开始了一个急剧变革的转型时期。

1912年孙中山就任中华民国临时大总统后，随即认为共和初创，恰是“肃整吏治，时不可失”的大好机会，不仅设立了专门的文官管理机构——铨叙局，隶属总统府秘书处，负责文官的考录、任免、升迁等事务。还在数月之内，令法制局制定了《任官状纸章程》《任官令》《文官考试令》《文官考试委员官职令》《外交官及领事官考试令》《外交官及领事官考试委员官职令》《法官考试令》《法官考试委员官职令》《官职实验章程》等法令，并交参议院议决。由于南京临时政府存在时间不足百日，故其职官设置与任用只是停留在立法层面和纸面之上，未能付诸实施。但其关于人事管理的精神却为后来的历届政府所继承，并在一定程度上加以延用。

一 北京政府时期

1912年3月袁世凯在北京就任临时大总统后，开始了北洋军阀统治时期。这一时期，由于军阀混战，政局变幻莫测，在短短的16年里，先后产生了七届五个大总统、一个临时执政府、一个大元帅、四十四届内阁。尽管如此，各种制度建设依然在艰难和曲折中发展。

北洋政府时期的文官制度一直以《临时约法》为法律依据。这一时期的官吏采用文武分途的原则。广义的文官包括行政官、外交官、司法官、技术官、警察官。[3]狭义的文官仅指行政官，亦即普通文官。本文所指的“官僚”多属于狭义范畴，本章所涉及的职官设置与任用也即普通文官的设置与任用。

1.官等与编制

北洋政府时期的文官任用制度与文官“官等”相适应，分为四种等级，即特任、简任、荐任和委任。依照民国元年10月16日公布的《中央行政官官等法》规定，除特任级外，又细分为九等。第一、二等为简任，第三至五等为荐任，第六至九等为委任。其中特任、简任、荐任为高等文官，委任为普通文官。[4]1914年12月15日，袁世凯政府再公布《文官任职令》，略有调整，此法规沿用至1917年3月2日废止，但往后仍多延用。具体见表1—1。

表1—1 北京政府时期文官任职与官等

续表

依照《各部官职通则》和各部官制，各部设总、次长各一人，总长为国务员。各部各设总务厅，设3—8司不等。除总次长、司长外，各部设参事2—4人，一般为荐任，承总长之命，分掌总务厅事务。佥事荐任，承长官之命，分掌总务厅及各司事务。各部佥事员额，各厅司均不得逾8人。主事委任，承长官之命助理各厅司事务。主事员额，各部官制定其概数，以部令定其实数。[5]尽管各部员额在分别公布的官制中都有明文规定，然期间曾经元年7月、二年12月、三年7月、十六年7月四次变动，员额也有所增减。具体见表1—2。

表1—2 北京政府时期中央各部员额编制

续表

除上述内阁各部官员编制情况外，北京政府其他机关的官员设置和员额要求也有详细规定，限于篇幅不再详细介绍。[6]

2.任用资格

北京政府规定，特任官由大总统特令任用，故各部总长为总统特任。简任官属于国务院或只属于国务总理的，其任免和叙等均由国务总理呈请大总统执行；属于各部或直属于各部总长的，其任免和叙等由各部总长商承国务总理呈请大总统执行。荐任官属于国务院或直属国务总理的，其任免和叙等均由所属长官经由国务总理呈请大总统执行；属于各部或直属各部总长的，其任免和叙等均由各部总长经由国务总理呈请大总统执行。委任官的任免和叙等，均由所属长官执行。[7]

初任职务自最低等起，升任相同。转升的，若高于其转官最低等的，仍依其原任官等。值得一提的是，上述所有规定，秘书官皆不适用。故秘书作为长官所属私人，往往随长官进退。上述规定是就北京政府时期官员的任用程序而言，那么官员的具体任职资格有什么规定呢？

根据1913年1月9日公布的《文官任用法草案》，简任官的任用须具有下列各项资格之一：（1）现任或曾任三等荐任文官，但教官、技术官和依特别任用法任用的不在此限；（2）曾任简任文官满一年以上，但教官、技术官和依特别任用法任用之官，其在职年数不得计入；（3）曾任简任文官并受文官高等考试及格。

荐任文官的任用，须具有下列各项资格之一：（1）文官高等考试及格；（2）曾任荐任文官满一年以上，但教官、技术官和依特别任用法任用之官，在职年数不得计入；（3）现任或曾任审判官、检察官满一年以上，得任为司法部荐任文官；（4）现任或曾任北京大学校及官立中等以上经教育部认可各学校的教官满一年以上，得任为教育部荐任文官；（5）陆海军将校可各任该部荐任文官。

委任文官的任用，须具备下列各项资格之一：（1）文官普通考试及格；（2）文官高等考试初试及格；（3）文官高等考试及格；（4）曾任委任文官满两年以上；（5）曾任各官署雇员满三年以上。

由于上述规定过于严苛，在共和初创之时，已然预料会在实际执行中遇到困难，故同日公布的《文官任用法施行法草案》规定自《文官任用法》实施之日起，三年之内，凡有下列资格之一的，均得任用为各等文官。简任官：（1）在国内外大学或专门学校，学习政治、法律、经济三年以上毕业者；（2）曾任简任文官者；（3）现任或曾任四等荐任文官者；（4）有与简任、荐任文官相当资格，并历办行政事务五年以上有成绩者。

荐任官：（1）有上述简任官任用资格补充条件第一条、第二条和第四条规定资格者；（2）曾任荐任文官者；（3）有与荐任文官相当资格，并历办行政事务三年以上有成绩者；（4）在国内外专门以上各学校或本国法政讲习所学习政治、法律、经济一年半以上，并办理行政事务二年以上有成绩者；（5）文官高等考试初试及第，学习半年以上有成绩者。

委任官：（1）在国内外中学及与中学相当或以上之学校毕业者；（2）有与第一条规定学校毕业相当资格者；（3）曾任荐任文官者；（4）历办行政事务一年以上有成绩者；（5）曾任委任文官者。[8]

1915年9月30日，袁世凯以大总统令修正了中央各部官制。对于各级文官的任职资格也作了详细规定。规定：凡文职的任用，除由大总统特擢外，必须合于下列资格之一的才可以任用：（1）经文官高等、普通考试及格的；（2）经文官甄用合格，由大总统核定用途交铨叙局注册的；（3）已经正式任命的各项文职，以法令应行转任、补任、升任的。

简任文职：（1）现任简任文职；（2）曾任简任文职，经大总统核准记名以简任文职任用的；（3）现任或曾任荐任最高等文职，经所属长官特保或期满考绩优叙，由大总统核准以简任文职记名或升用的；（4）经文官甄用合格，由铨叙局注册一简任文职任用。

荐任文职：（1）现任荐任文职；（2）曾任荐任文职满二年以上有成绩的；（3）经文官考试及格，学习期满有成绩的；（4）经文官甄用合格，由铨叙局注册一荐任文职任用；（5）现任最高等委任文职期满后经所属长官特保，靠考绩优叙经大总统核准以荐任文职升用的。有简任各项资格之一的，也可以任用，但仍保留简任资格。

委任文职：（1）现任委任文职；（2）曾任委任文职满一年以上有成绩的；（3）经文官普通考试及格、学习期满有成绩的。有荐任各项资格之一的，也可以任用，但仍保留荐任资格。

除上述规定的具体任用资格，对于不得任用的情况也有明确规定。（1）曾受褫夺公权处分尚未复权；（2）曾受夺官或褫职处分尚未开复；（3）亏欠公款尚未缴清；（4）年力衰弱不胜职务。[9]

民国四年的官制修订，一方面完善和修订了文职任用程序和资格，另一方面则是加强了大总统的权力，大总统享有“特擢”和“特令”的人事任用权。

二 南京国民政府时期

1927年南京国民政府成立后，开始并未专设人事机构，有关人事任命的职能全归秘书部门兼顾，例如文官的任命由国民政府秘书处执掌。1928年后，国民政府始设人事室，主任由文官处秘书兼，负责全国人事铨叙工作，但仍未建立全国性的考选机关，这种状况一直持续到1930年初考试院的成立。

（一）文官制度与官员编制

1928年10月，蒋介石采纳了孙科、胡汉民的建议，在南京国民政府中央实行五院制，即在南京国民政府委员之下设置行政、立法、司法、监察、考试五院。以行政院主管全国行政；立法院为全国最高立法机关；司法院掌理司法事务；监察院负责监督各级官员；考试院负责公务员的考试和铨叙工作。五院院长由国民党中央政治会议选任，对国民党中央负责。五院成为国民政府最具特色的中央政府组织机构，五院制度也成为国民政府时期最重要的中央政治制度之一。它的创立与运作，对国民政府的政治统治产生了重大影响。

南京国民政府初期基本沿用了北京政府时期的文官制度，但在名称、机构、任用方式方面仍有不少变化，主要的就是变文官制度为公务员制度。在政府各种人事法规中，公务员通常有三种含义：一是泛指从事公务的一切公职人员，包括民意机构人员、专门技术人员、司法人员；二是指政府部门的所有官员；三是指狭义的公务员，即简任职以下、委任职以上的官员。在多数情况下，南京国民政府的公务员任用，主要是指第一种意义上的公务员，即广义的公务员。[10]

1927年南京国民政府成立后，公布了《公务员任用法》和《文官官等条例》，仍采用文武分别的规定，并在文官中根据从事工作的不同性质分为行政官、外交官、司法官、技术官、警察官几大类。按产生方式的不同，南京国民政府时期的公务员又可以分为政务官和事务官两类。政务官是经国民党中央政治会议议决任命，不需要经过考选铨叙；事务官则是经过考选铨叙，由南京国民政府任命的公务人员。政务官包括南京国民政府的主席及五院的正副院长、各部部长、各委员会的委员长、驻外大使、各部的政务次长、副委员长及各省政府主席等官员。事务官主要从事事务性工作，包括秘书人员、办事员、法官和政府中、低级官员，此外还包括技术人员和政府雇员。但是，政务官和事务官的区分并不十分严格，事务官可以晋升为政务官，政务官也可以转任为事务官。

公务员所包含官吏的种类不同，级别也相应地不同，为了便于管理，南京国民政府将公务员分为四等37级。

中央公务员官等分为四种：特任、简任、荐任、委任。特任官只有一级，主要包括国民政府的正副院长、国民政府的文官长、参军长、行政院秘书长、政务处长、各部部长等。简任官共分为8个级别，主要官员有中央各部次长、司长、局长、参事、局长、直属处长等。荐任官共分为12个级别，主要官员为中央各部的科长及部分科员。以行政院各部为例，各部职官设置与员额数目见表1—3。

表1—3 行政院各部会署职官设置与员额

表1—3为我们展示了行政院各部署的职官设置与人员数目，除上述各部署外，行政院各部署的附属机构以及其他各院的职官设置与人员数目，限于篇幅，未能列出。[11]

（二）公务员的任用资格

北京政府时期，对于官员的任用在重视其经验的同时，却又不得不放宽其经历要求，从而以学历代替经历。南京国民政府成立后，其对公务员的任用则以“资历”作为重要标准。

根据1933年3月11日国民政府公布的《公务员任用法》规定，对于简任、荐任、委任等职务公务员任用资格作了下列规定。

简任文职公务员：（1）现任或曾任文职，经过甄别审查或考绩合格者；（2）现任或曾任最高荐任职二年以上，经甄别考查或考绩合格者；（3）曾任政务官一年以上者；（4）曾于民国有特殊勋劳或致力国民革命十年以上而有勋劳者；（5）在学术上有特殊之著作或发明者。凡具有上述资格之一者，均得任为简任职公务员。

荐任文职人员：（1）经高等考试及格或相当高考的特种考试及格者；（2）现任或曾任荐任职经甄别审查或考绩合格者；（3）现任或曾任最高委任职三年以上；（4）对民国有特殊勋劳，或致力于国民革命七年以上而且有成绩者；（5）教育认可的国内外大学毕业前有专门著作，经审查合格者。

委任文职官员：（1）经普通考试及格或与普通考试相当的特种考试及格的人员；（2）现任或曾任委任职，经过甄别审查或考绩合格的公务员；（3）充任政府雇员服务三年以上有成绩者；（4）曾致力于国民革命五年以上而有成绩者。

除上述规定外，《公务员任用法》还规定：被剥夺公民权尚未恢复的人员、亏空公款尚未偿清的人员、曾因赃贿受过处罚的人员以及吸用鸦片和其他代用品的人员，不能担任公务员。[12]

综上而言，民国成立后，从职官设置、编制人数规定、任职资格、任用程序等方面进行了制度设计和立法。从制度设计层面来看，无论是北京政府还是南京国民政府，其对官员的任用，既重视其“历办行政事务”的经历，亦重视其自身的学历背景。在任用程序上，一方面对中低级别（事务官）的官员的任用有着严格规定程序，另一方面亦增强了如大总统的“特任”权力，从而增加了官员任用的随意性。有论者曾谓，民国史研究中，最大的难题莫过于制度设计是一回事，而实际运行又是另一回事。那么辛亥革命后，在后科举时代的民国，官员都是通过什么途径进入官场的呢？