一 基本构想：“北京+20”回顾与政策评估

（一）本书内容及章节结构

本书共13章。《行动纲领》共提出12个关切领域，具体是：妇女与贫困、妇女与教育、妇女与健康、妇女与暴力、妇女与武装冲突、妇女与经济、妇女参与权力决策、提高妇女地位的机制、妇女与传媒、妇女与人权、妇女与环境、女童。本书依据中国情况略作调整，删除了“妇女与武装冲突”，增加了“妇女与老龄化”和“妇女与流动”两个新议题，以此探讨国际上出现的新现象。社会老龄化进程不断增速，人口跨国或国内城乡流动频繁，此两大社会现状与妇女发展密切相关，而相关领域的政策制定与学术研究均处于探索阶段。

本书标题虽涉及“政策”一词，但我们是在广义上使用该词。各章节的研究各有侧重，涉及法律、司法解释、发展规划、法规、条例、规划、纲要、规定、决定、行动计划、指导意见、实施细则、工作条例、措施、通知等。用“政策”统揽以上内容，其实包含了法律、公共政策和社会政策三大领域。这三大领域有重叠也有差异，各自独立。公共政策也是个内容广泛的概念，“包括法律、司法布告、执行命令和行政决定”（罗斯金，2001：45），是“政府以及社会公共权威机构制定和实施的政策”（徐毅成，2013：35）。然而，“公共政策”这一概念强调政府权威，难以涵盖社会政策的社会与民间视角。社会政策起源于慈善组织、社会机构和个人参与解决社会问题（徐毅成，2013：36；Marshall，1965：7；杨团，2002：17）。因此本书采用“政策”这一较笼统的概念。

基于对妇女发展与性别平等议题的关切，本书研究政策文本及其制定过程，政策的执行过程和落实效果。我们提出的问题是：这些政策的理念和目标是什么？这些目标与国际共识有何异同？是否符合性别公正的理念？这些政策在执行过程中是否能够秉持性别公正理念并具有可操作性？其执行效果如何？

主流的政策研究，尤其是那些追求客观、实证的研究通常设立模型，通过数据演算来计算成本、收益，预测政策效果，评估绩效（邓恩，2011）。本书侧重于根据政策目标进行分析，各章的结构框架见表1。

表1 各章的结构框架

各章选择不同的进路来分析政策，但都是以国际公约与理念、国内政策及其目标和现实状况这三个维度搭起研究框架。这三者构成相互指引、相互质询的关系。国际公约往往体现了前瞻性理念和国际共识。中国的法律、法规及政策则回应现实问题，制定指标，确定达成目标的方法与机制。因此，我们以国内外的政策目标作为标准，通过分析妇女发展和地位提升的状况，回顾与检验政策实施的成效，探讨完善政策的途径。

（二）研究方法

1.数据分析与性别分析相结合

本书主要采用政府和权威机构的统计数据，数据来源包括统计局资料、人口普查、行业年鉴、中国妇女社会地位调查等。本书将数据分析与性别分析相结合，从而揭示妇女发展的现状及性别平等的状况，为政策制定提出建议。

首先，目前大部分数据依然缺乏分性别统计。例如人口普查无法反映人口就业、收入等的分性别情况，统计局的数据多是以“户”取代成员，区分年龄、行业、区域却不区分性别。社会性别主流化机制的落实不仅要求有分性别数据，还要求具备性别敏感性特征的数据。这里的性别敏感性特指对女性重要权益及相关数据变量的统计分析，例如，女童与妇女的健康状况及其所遭受的暴力、失业与贫困的状况。如果以男性或家庭户主为标准，这些问题常常会被掩盖。

其次，即使采用权威部门发布的数据，评估指标和分析结果也有较大出入。评估指标设定的背后反映的是价值观念的差异。以健康为例，《2008～2012年：中国性别平等与妇女发展报告》（以下简称《妇女绿皮书》）的结论是“健康领域对总指数提升的贡献最大，达到3.12分”（谭琳，2013：386）。第三期中国妇女社会地位调查数据（以下简称三期数据）认为，“妇女的健康状况比十年前明显改善”（宋秀岩，2013：85）。全球性别差距指数（GGGI）却持相反立场，中国妇女儿童的健康和生存水平的得分很低，因为存在性别选择性堕胎；经济合作与发展组织的社会制度与性别指数（SIGI）也把男孩偏好单列出来，中国在这一项上存在高度歧视。两组数据产生差别的原因在于权重的设定，《妇女绿皮书》的出生性别比权重为0.125，GGGI的是0.693，后者是前者的5.4倍。GGGI权重设置的偏向导致出生性别比偏高的中国在世界排名总是倒数几位。两个评估体系各有优劣，GGGI只用2项指标评估性别差异，评估范围较窄。《妇女绿皮书》设了7项指标，范围更广，但偏重于孕产妇、新生儿死亡率和预期寿命，且有重复之嫌，出生性别比所揭示的性别歧视有可能被遮蔽。此外，孕产妇和新生儿死亡率的降低是政府为实现联合国千年发展目标而采取专项措施的结果，未必能够从根本上消除歧视，提升妇女地位。

反思搜集数据的方法和过程及评估指标的设定能够帮助我们去追问：数据显示或隐藏了什么？数据意味着什么？“现有的各种数据集存在很多严重问题……数据的可靠性和可比性都是有缺陷的。”（联合国社会发展研究所，2007：52）数据显示的进步并不等同于实质的平等或性别差距缩小。因此，除了援引数据来说明中国妇女发展和性别平等状况，本书作者坚持采用质性研究方法以期获得不同的发现。

2.质性研究方法

我们主要采用质性研究方法中的个案研究、文本分析、对比分析和交叉分析。个案研究选择该领域有代表性的个案进行深入分析，探讨问题的隐秘性、复杂性或争议性。文本分析主要以政策文本及政策档案为对象，分析政策的语言表述及其所表达的理念与原则。对比分析是将国内政策与国际公约/文书、妇女人权框架与妇女发展框架进行对比。交叉分析是把性别、地区、年龄等重要的变量综合起来考量，从多个层面和角度去分析问题。

女性主义经验论为性别研究和质性研究提供了理论支持。传统的经验论在问题的识别与提出、研究设计、研究方法与标准方面所遵奉的客观中立原则，其实是（特权阶层的）男性把持、基于男性的生活经验和世界观而设计的。女性主义经验论揭示出这种客观中立原则背后的隐含假设，指出社会科学研究不是价值中立的（Harding，1987）。本研究重申女权主义经验论的基本假设，从问题的提出、研究框架的设置、研究标准的设置等多方面引入女性主义的观点及研究经验。

3.政策研究方法

政策研究一般包括对政策制定过程、政策文本、政策执行过程和政策效果的研究。

政策制定过程研究是在跟踪政策的决策过程中分析事件和行动者，以描述某一政策制定过程并解释政策制定缘由。此类研究一般需要进行档案研究和对重要人士进行访谈（Mazur，2002）。本研究关注的是妇女机构和性别研究学者参与政策制定并影响政策制定的过程以及政府对其观点的采纳情况。政策文本分析聚焦于文本，分析政策文本的条文内容、概念定义和措辞，由此概括政策目标、关注的问题及其蕴含的意义。政策过程分析可以采用跨学科的方法，例如，将“深描”方法（格尔茨，1999）用于政策分析，深入分析政策过程的意义，不仅仅满足于描述政策过程，同时还指出相关政策对相关群体意味着什么；不是总结政策制定或社会发展的规律，而是指出政策对人的影响及意义；不是以此预测未来的变化，而是通过个案研究让人更深入地了解其运作的复杂性（Mazur，2002）。“深描”方法与本书的契合之处，在于性别公正视角所追问的正是政策对妇女的影响和意义。

（三）研究意义：推动政策改变

本书从性别公正的视角出发进行政策研究，回顾妇女发展20年所取得的成就和存在的不足。第一，《行动纲领》所制定的全球战略目标之一是实现社会性别主流化，即“在各个领域和各个层面评估所有有计划的行动（包括立法、政策、方案）对男女双方不同的含义”[2]。换言之，性别议题要从边缘进入主流，并被纳入法律、政策和社会发展规划，以此来保障政策执行过程及结果达致性别平等。

第二，政策研究是政策倡导的基础。妇女机构越来越多地以政策倡导的方式推动社会改变。政策研究为政策倡导提供扎实的数据分析结果、典型的个案分析和以政策执行环节为对象的研究，以提供更可行的政策建议。政策建议应基于充分的证据，以基于证据的政策建议取代基于观点的政策建议 （Donta et al.，2010）

第三，政策研究对推动性别平等的达成至关重要。虽然近年有大量政策出台，但政策执行过程中仍缺乏性别敏感性和性别公正；且有些政策依然缺乏性别意识，针对某些急迫的问题尚存在政策空白或不完善之处，如女童遭受性侵、妇女提前退休、妇女与计划生育、妇女土地权益，新政策的制定及政策改革迫在眉睫。

第四，性别公正视角的政策研究是对主流政策研究漠视性别现象的纠偏，有助于推动政策制定与执行等各个环节更加性别友好，增强性别敏感度。政策分析从文本层面进行探讨，分析其中暗含的性别盲点，以完善政策。政策文本具有性别敏感性、体现性别公正理念，是从字面、文本上确认女性的权益诉求。针对政策制定过程的研究显示，政策制定过程中女性的参与程度、妇女观点被纳入的情况及是否具有性别敏感性等因素如何影响政策。此外，有学者指出我国政策存在可操作性差、执行过程中有偏差、一般政策与具体政策之间缺少衔接和逻辑联系、公共参与不足等问题（李慧英，2002：290；叶大凤，2006；孙永怡，2006）。妇女组织在进行政策倡导过程中也体会到条块分割的行政格局给执法效率带来的影响，而执法者性别意识匮乏则导致政策难以落实。针对政策执行过程的研究可以揭示政策执行过程中的部门配合及对相关理念的贯彻情况，提出更有操作性和可行性的建议。

本书在1995年世界妇女大会召开20周年之际进行回顾和研究，旨在重提《北京宣言》与《行动纲领》的理念，梳理国际公约有关妇女发展与性别平等的理念，推动中国政策的制定、执行与监督评估纳入性别公正的视角，为政策研究带来新的视野。就短期目标而言，我们希望这本书的成果能够影响国际上2015年后的发展议程的制定和中国第十三个五年规划的制定。