二 性别公正视角下的政策研究

（一）主流的政策理念与原则

政策的制定与执行是国家运用公共权力协调资源，以实现社会各利益主体和利益集团的利益最大化。公共性与社会调节是政策的两大特色。政策制定过程应公开，以保证民众和各利益集团充分参与（陈潭，2002；叶大凤，2006）；社会是民众和政府的中间环节，通过福利、再分配来调节和解决社会问题，促进公平，保证民众权利的实现。总体而言，权利原则、公平原则、民众参与原则应是政策的核心理念。

（1）权利原则：人民有权利享受国家提供的福利与公共服务，相应地，政府有责任满足人民的基本需求，营造公平的社会环境。享受福利与公共服务不是接受恩赐，而是基于国家、政府对人民尊严的认可与保护，确保每个人能够有尊严地生活并享有《宪法》赋予的权利。同时，人民有权利参与政策制定过程。《宪法》第二条规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。《立法法》第五条确立了民主立法的原则：“保障人民通过多种途径参与立法活动”；第五十八条规定，行政法规在起草过程中就应当以“座谈会、论证会、听证会等多种形式”，“广泛听取有关机关、组织和公民的意见”。

（2）公平原则：公平原则是基于个体的权利是平等的，不因个体的社会地位而不同。作为对基本权利的具体化表达，马克·路希夫斯基（Mark E. Rushefsky）提出政治平等、机会平等和结果平等，即人人有机会参与投票和制定公共政策，有机会实现权利并发展潜能。社会对税收进行再分配（Rushefsky，1989）。“结果平等”最受争议，因可能抹杀不同的付出与贡献间的差异，所以女性主义者强调要消除过程的不平等以保证结果平等。罗尔斯提出“作为公平的正义”的两大原则之一是“合乎最小受惠者的最大利益”（罗尔斯，1988：302），要求政治与经济制度的理念、过程和效果是正义的。

（3）民众参与原则：民众参与是政策的公共性与利益均衡得以实现的根本保障。“公共政策的任何一个步骤与环节都应该允许公民参与其中，表达其利益要求，他们的意见与建议都应当受到国家（政府）的平等的重视……公民参与的广度与深度是公共利益能否被识别并得以实现的根本途径。”（李建华，2009：65）为了避免关门立法、提升参与的广度与深度，要创建便利可行的参与渠道，政策制定的原因、目标和草案应通过多种途径让民众知晓，以促进民众表达意愿，提升政策表达能力。

以上原则被当今决策者与政策研究者普遍接受，然而，这些原则看似照顾到了所有人并注意到最小受惠者，但事实上，性别公正依然可能被忽视与掩盖。卡罗尔就批评罗尔斯所述之公平契约，实质上一直是以男人为标准和代表的社会契约，男女之间从未订立平等契约（帕特曼，1988）。探讨性别公正的目的就是要追问主流所践行的原则是否真正使女性的权利、民主参与和性别公平得到落实。

（二）社会性别与性别公正的内涵

西蒙娜·德·波伏娃（2011）的“女人是养成的”开启了以社会文化建构视角研究性别议题的进路；盖尔·鲁宾在《女人交易》中阐明了性别间的政治经济关系，揭示了性别作为一种制度的运作方式（麦克拉肯，2007：34～87）。从此，社会性别（gender）这一术语开始具有全新意义和分析力，被用于分析两性如何在社会文化中形成其角色认同、气质和行为模式。斯科特（Joan W.Scott）则把社会性别看作分析范畴，把它操作化为“文化象征、规范化的概念、社会组织与机构、认同”四个维度（转引自麦克拉肯，2007：180～181）。社会性别这一概念逐渐被各个学科使用。联合国提出社会性别主流化，倡导以之分析政策与社会问题。

社会性别的概念让我们了解到，两性之间存在权力关系，这种权力关系是通过婚姻制度、性别分工、财产继承等政治经济制度来巩固的，通过文学、艺术等文化想象来自然化，通过日常生活与仪式来形成习性，让个体认同。建构论视角下的社会性别研究质疑这个自然化运作的过程，指出这样的性别制度造成性别刻板印象和“男主外、女主内”的性别分工，并导致女性更易遭受权利剥夺、经济剥削、性别歧视及针对女性的暴力与犯罪。

基于此，性别公正原则要求反思性别间有形无形的权力关系，通过制定和执行秉持性别公正原则的经济、社会、文化政策，达致性别平等。性别公正要求制定法律与政策来保障女性广泛实现自由的权利，获得平等参与的机会。同时，两性在机会获得、公共参与和权利实现的可能性与程度上依然存在差异，因为女性参与的支持环境、社会认同和女性自身的社会参与能力依然受到制约。性别公正原则要求识别这些制约性因素，并在制度与政策设计上减少并消除之。性别公正是实现性别平等的手段，其目标是达致实质的性别平等。《消除对妇女一切形式歧视公约》（以下简称《消歧公约》和《行动纲领》是在国际层面提出相关原则与措施，性别公正与实质的性别平等的实现有赖国际社会持续的努力。

（三）社会性别分析与交叉分析

社会性别与性别公正的理念可以被用于分析政策文本、政策的制定与执行过程或政策的效果。《社会性别与公共政策》一书总结出五种政策模式，即性别平等对待政策、消极差别对待政策、积极差别对待政策、性别中性政策及社会性别意识政策，提出从福利到控制资源自下而上的分析路径（李慧英，2002：274～284）。本文把社会性别意识政策具体化为“性别公正政策”，指的是能够考虑到性别关系诸环节且具有性别公正意识的政策。

性别公正的视角从五个维度进行分析，见表2。“基本需求”指的是个体对生存、安全（免受家庭暴力和性骚扰等）以及基本政治权利的需求。“生理差异”既指生理和体力的差异，又指两性在人类社会再生产中角色的差异。“家庭/性别分工”是分析家庭婚姻制度对两性的影响。相对而言，文化、教育、经济、参与决策属于公共领域，主要分析女性进入公共领域以及在其中的参与情况。“文化习俗”指的是观念、仪式、惯例等的影响与运作方式。

表2 性别公正视角下的政策分析框架

从表2可见，考察政策是否具有性别公正理念，可以用性别公正视角（右栏）对政策目标（左栏）的每一项、每一层次进行分析，以检查政策是否有实现性别公正的机制。例如，新农保采取普惠形式，目标是所有农村户籍成年人均可以享受；第一步，分析新农保的政策文本。新农保属于性别中立的政策，即假设男女同等受益。第二步，考察执行过程，如果执行者意识到边远地区农民，尤其是女性，更可能因信息不畅、不是户主和不熟悉政策等而没有参保，在执行时就会采取措施以确保边远地区女性能够受益，这就是符合性别公正原则的政策执行；相反，如果执行者因女性不是主要劳动力、年轻女性会外嫁等而不关心她们是否参保，就是性别歧视。第三步，评估新农保的实际效果，通过对实际参保率的性别对比，分析受益的性别差异。

政策研究的问题意识来自现实中出现的问题。例如，女农民失地现象日渐严重，那么，在分析土地政策时就应引入性别公正视角，从以下层次着手：女性的基本需求（生存资源、贫困问题）、生理差异（女性得到较少份额土地）、家庭/性别分工（女性更多地承担养育和照顾责任，更难离家从事非农工作，是农业生产主力）；公共领域（缺乏参与协商、决策与诉讼的资源）；文化习俗（从夫居，因婚姻失地问题比男性严重得多）。以上维度从不同角度说明土地对女性更重要，且女性更容易失去土地，政策需要回应这些具体问题，才能达到性别公正的目标。

本项目在性别分析的基础上兼顾城乡、民族、年龄、残障等范畴的分析。交叉分析的理论基础：第一，个体身份不是单一的，性别身份是个体的多重身份之一；第二，个体身份不是固定的，而是动态变化的，特定生活阶段的主导身份随时间和情境而变化；第三，权力的表现形式是多样的，老年、残障、性少数、单亲家庭等群体更可能遭受话语权力排斥，由此失去从政策中受益的均等机会；第四，通过政策促进公正与平等是至关重要的。因此，政策应该充分考虑到其服务对象的身份与处境的多样性特征。交叉分析提供了更加多样化的视角，用这一视角检视政策对不同群体女性的影响有助于提高政策落实的可行性和针对性。